Der Grundsatz der Offenheit und das Recht auf Zugang zu Dokumenten

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  • Der Grundsatz der Offenheit und das Recht auf Zugang zu Dokumenten

    von Community Management , angelegt
    1 **DER GRUNDSATZ DER OFFENHEIT UND DAS RECHT AUF**
    2 ------------------------------------------------------------
    3 ---------------------------------------------
    4 **ZUGANG ZU DOKUMENTEN**
    5 ------------------------------------------------------------
    6 --------------------------------
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    8 ![Dokumente](https://salon-cms.liqd.net/de/salon-bilder/euro
    9 paeischer-salon-3/dokument-gross-616-216.png/@@images/image.
    10 png)
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    12 von Simon Wendelin Burger.
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    14 Spätestens seit dem Bekanntwerden von Inhalt und Umfang des
    15 vom Rat der Europäischen Union an die Europäische
    16 Kommission erlassenen Mandates zur Verhandlung eines
    17 Freihandelsabkommens mit den Vereinigten Staaten[1] und der
    18 dadurch enthüllten Tragweite der geplanten
    19 transatlantischen Handels- und Investi-tionspartnerschaft
    20 TTIP werden die Rufe nach mehr Transparenz, einer
    21 Demokratisierung des Verhandlungsprozesses und einer
    22 stärkeren Einbindung der europäischen Bürgerinnen und
    23 Bürger in die inhaltliche Ausgestaltung des
    24 Handelsvertrages immer lauter.
    25 Dabei ist gerade das Verhandlungsmandat, dessen Inhalt nur
    26 durch ein «Leak» an die Öffentlichkeit gelangte, für viele
    27 das Paradebeispiel für das Fehlen von Transparenz in den
    28 Verhandlungen zu TTIP. Vor allem von deutsch-sprachigen
    29 Medien und Bürgerbewegungen wird wiederholt moniert, dass
    30 trotz großen Interesses von Seiten der Bürgerinnen und
    31 Bürger keine wirklichen Versuche inklusiver Politik
    32 vorgenommen würden.
    33 Der Unmut bezieht sich dabei hauptsächlich auf fehlende
    34 Informationen zu den geplan-ten Inhalten der
    35 transatlantischen Investitions- und Handelspartnerschaft:
    36 Von vielen Seiten wird gefordert, dass das
    37 Verhandlungsmandat von offizieller Stelle bekannt gemacht
    38 werden muss, und dass die Europäische Kommission ihre
    39 Dokumentation zu den verhandelten Inhalten und ihren
    40 Verhandlungspositionen öffentlich zugänglich und somit
    41 debattierbar machen soll.[2]
    42 Die Europäische Kommission hingegen wirbt auf verschiedenen
    43 Internetauftritten und Informationsveranstaltungen mit
    44 einer «Transparenzoffensive» und veröffentlicht auf einer
    45 Vielzahl von Kanälen Informationen zu Inhalt und Positionen
    46 in den Verhandlungen zum transatlantischen Handels- und
    47 Investitionspartnerschaft, merkt aber offen an, dass einige
    48 Dokumente nicht öffentlich zugänglich gemacht werden
    49 könnten, da „Verhandlungspartner gegenseitiges Vertrauen
    50 aufbauen müssen [und] jegliche Verhandlung daher ein
    51 gewisses Maß an Vertraulichkeit erfordert.“[3] Es ist daher
    52 unumstritten, dass sich die Kommission tatsächlich
    53 vorbehält, gewisse Dokumente zurückzuhalten und nicht zu
    54 veröffentlichen; gewisse interne Unterlagen, wie
    55 beispielsweise die Positionspapiere der Europäischen
    56 Kommission, werden auch auf Anfrage nicht herausgegeben.[4]
    57
    58 Für EU-Skeptiker und –Kritiker fügt sich der dadurch
    59 entstehende Anschein von der Führung von
    60 Geheimverhandlungen nur zu gut in den altbekannten Ruf der
    61 Europäischen Kommission als «bürgerferner
    62 Bürokratieapparat» und lässt viele an der Legitimität der
    63 Kommission als Verhandlungsführerin zweifeln.
    64 Und tatsächlich steht die Geheimhaltung von
    65 Verhandlungsunterlagen prima facie in einem deutlichen
    66 Widerspruch zu der Verpflichtung zu mehr Inklusion und
    67 Bürgernähe, die der Europäischen Union und ihren
    68 Institutionen durch die Verträge auferlegt wird: Nach den
    69 Grundsätzen des Vertrags über die Europäische Union haben
    70 die Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union das
    71 Recht, am „demokratischen Leben der Union teilzunehmen“,
    72 weswegen auch die Entscheidungen der Institutionen
    73 „möglichst offen und möglichst bürgernah“ getroffen werden
    74 müssen.[5]
    75 Im Folgenden sollen daher die Verpflichtungen der
    76 Europäischen Kommission und des Europäischen Rates zu einer
    77 transparenten Arbeitsweise und Entscheidungsfindung sowie
    78 die unionsrechtliche Ausgestaltung des Rechts auf
    79 Dokumentzugang kurz skizziert werden.
    80
    81 Der Grundsatz der Offenheit des Regierens und die
    82 primärrechtlichen
    83 ------------------------------------------------------------
    84 -------------------------------
    85 Transparenzgarantien
    86 -------------------------------------
    87
    88 **ARTIKEL 15 AEUV (VGL. ARTIKEL 42 GRUNDRECHTSCHARTA)**
    89
    90 Die zentrale primärrechtliche Vorschrift zur Garantie von
    91 Transparenz in der Arbeitsweise und den
    92 Entscheidungsprozessen der europäischen Institutionen ist
    93 Artikel 15 des Vertrags über die Arbeitsweise der
    94 Europäischen Union, der in seinem ersten Absatz den
    95 allgemeinen «Grundsatz der Offenheit» normiert.[6] Demnach
    96 sind alle „Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der
    97 Europäischen Union“ – das heißt also auch die Europäische
    98 Kommission und der Rat der Europäischen Union –
    99 grundsätzlich dazu verpflichtet, ihre Verwaltungs- und
    100 Rechtsetzungstätigkeit transparent auszugestalten und die
    101 Zivilgesellschaft möglichst weitgehend an ihren
    102 Entscheidungen teilhaben zu lassen.[7]
    103 Dieser abstrakte Grundsatz wird durch weitere primär- und
    104 sekundärrechtliche Bestimmungen konkretisiert: Gemäß Art 15
    105 Absatz 2 AEUV sind die Tagungen des Europäischen Parlaments
    106 sowie jene des Rates der Europäischen Union, sofern sie
    107 Beratungen und Abstimmungen über Gesetzgebungsakte
    108 betreffen, öffentlich abzuhalten. Darüber hinaus haben die
    109 Institutionen die Pflicht, die das Gesetzge-bungsverfahren
    110 betreffenden Dokumente öffentlich zugänglich zu machen.[8]
    111 Da der Erlass des Verhandlungsmandats zu TTIP durch den Rat
    112 keinen eigenständigen Gesetzgebungsakt und auch keinen Teil
    113 des eigentlichen Gesetzgebungsverfahrens zu einem solchen
    114 darstellt, ist in Hinblick auf die oben gemachten
    115 Ausführungen davon auszugehen, dass das vom Rat an die
    116 Europäische Kommission gerichtete Verhandlungsmandat nicht
    117 von dieser Pflicht umfasst ist, weswegen die Geheimhaltung
    118 desselben – zumindest in Bezug auf Artikel 15 Absatz 3
    119 Unterabsatz 4 AEUV – keinen Widerspruch zum Grundsatz der
    120 Offenheit begründet.[9] Die Beratung und Abstimmung über
    121 die Inkraftsetzung des völkerrechtlichen Abkommens selbst,
    122 die in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren stattfindet,
    123 sind jedoch jedenfalls unter die Bestimmungen des Artikel
    124 15 AEUV zu subsu-mieren.[10]
    125 Neben der Öffentlichkeit des Gesetzgebungsverfahrens und
    126 der Veröffentlichungspflicht von Gesetzgebungsakten
    127 schreibt Artikel 15 Absatz 3 AEUV als weitere
    128 Konkretisierung des Grundsatzes der Offenheit ein
    129 individuelles «Recht auf den Zugang zu Dokumenten» vor.
    130 Demnach hat „jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder
    131 juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz
    132 in einem Mitglied-staat das Recht auf Zugang zu Dokumenten
    133 der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union
    134 [...].“[11]
    135 Dabei ist dieses Recht in mehrfacher Hinsicht umfassender
    136 als die Veröffentlichungs-pflicht von Gesetzgebungsakten:
    137 Das Recht auf den Zugang zu Dokumenten beschränkt sich
    138 nicht allein auf Dokumente betreffend eines
    139 Gesetzgebungsverfahrens, sondern besteht tatsächlich in
    140 Hinblick auf sämtliche Dokumente aus allen
    141 Tätigkeitsbereichen der Union, die von einem Organ erstellt
    142 wurden oder bei diesem eingegangen sind und sich in dessen
    143 Besitz befinden, wobei die Form des Dokumentträgers nicht
    144 ausschlaggebend ist.[12] Darüber hinaus verpflichtet
    145 Artikel 15 Absatz 3 AEUV nicht nur die gesetzgebenden
    146 Institutionen der Europäischen Union; der Anspruch auf
    147 Dokumentzugang besteht gegenüber allen Organen und
    148 Einrichtungen der EU und somit auch gegenüber der
    149 Europäischen Kommission.
    150 Im Lichte der Weite des Begriffs des Dokuments und des
    151 Adressatenkreises des Artikel 15 Absatz 3 AEUV muss daher
    152 angenommen werden, dass jedem Unionsbürger, jeder
    153 Unionsbürgerin sowie jeder natürlichen und juristischen
    154 Person mit (Wohn)sitz in einem Mitgliedsstaat grundsätzlich
    155 das Recht zukommt, in das vom Rat erlassene
    156 Verhandlungsmandat sowie die diversen Verhandlungs- und
    157 Positionspapiere der Europäischen Kommission Einsicht zu
    158 nehmen.
    159 Dabei muss jedoch beachtet werden, dass das Recht auf
    160 Dokumentzugang aus Artikel 15 Absatz 3 AEUV nicht
    161 unmittelbar anwendbar ist, sondern gemäß Artikel 15 Absatz
    162 3 Unterabsatz 1 AEUV unter Gesetzesvorbehalt steht:
    163 Verfahren und Schranken des Rechts auf Zugang zu Dokumenten
    164 sind in demzufolge in der Ratsverordnung 1049/2001
    165 geregelt, die im Folgenden weiter erläutert wird.[13]
    166
    167 Das Recht auf den Zugang zu Dokumenten und dessen
    168 sekundärrechtliche Ausgestaltung
    169 ------------------------------------------------------------
    170 ---------------------------------------------------------
    171
    172 **VERORDNUNG (EG) 1049/2011**
    173
    174 Im Sinne der Verordnung (EG) 1049/2001 besteht ein Recht
    175 auf Zugang zu allen „Inhalten unabhängig von der Form des
    176 Datenträgers, die einen Sachverhalt im Zusammenhang mit den
    177 Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem
    178 Zuständigkeitsbereich eines [Organs der Europäischen Union]
    179 betreffen.“[14] Der Umfang des Anspruchsgegenstands ist
    180 dabei nur darauf beschränkt, dass die betreffenden Inhalte
    181 im Besitz der angefragten Institution und auch tatsächlich
    182 in irgendeiner Form dokumentiert sind; die Institutionen
    183 der Europäischen Union sind demnach nicht verpflichtet,
    184 undokumentierte Informationen für eine/n AntragstellerIn zu
    185 beschaffen oder zu kompilieren.[15]
    186 Um den Zugang zu Informationen für die Bürgerinnen und
    187 Bürger zu erleichtern schreibt Artikel 11 der Verordnung
    188 (EG) 1049/2001 vor, dass Listen von Dokumenten der
    189 Europäische Kommission, des Rates der Europäischen Union
    190 und des Europäischen Parlaments in Registern im Internet
    191 öffentlich zugänglich gemacht werden. Sollten die Dokumente
    192 nicht direkt zum Abruf zur Verfügung stehen, kann jeder der
    193 obengenannten Anspruchsberechtigten einen Antrag auf
    194 Informationserteilung an das entsprechende Organ
    195 richten.[16]
    196 Im Falle einer Antragsstellung wird die Berechtigung zum
    197 Zugang für jedes Dokument im Einzelfall konkret geprüft,
    198 wobei eine Zugangsverweigerung nur mit schriftlicher
    199 Begründung erfolgen darf. Einschränkungen des Zugangs
    200 können dabei nur in engen, in der Verordnung festgelegten
    201 Grenzen zum Schutze öffentlicher oder privater Interessen
    202 vorgenommen werden. Artikel 4 der Verordnung (EG) 1049/2001
    203 unter-scheidet dabei zwischen absoluten und relativen
    204 Zugangsverweigerungsgründen:
    205 Zu den absoluten Verweigerungsgründen zählen beispielsweise
    206 der Schutz der öffentlichen Interessen in Bezug auf die
    207 öffentliche Sicherheit, internationale Beziehungen oder die
    208 Finanz-, Wirtschafts- oder Währungspolitik.[17] Nimmt das
    209 angefragte Organ die Gefährdung einer dieser Interessen
    210 durch die Preisgabe des Dokuments an, so lehnt sie den
    211 Dokumentzugang zwingend ab.
    212 Im Falle der relativen Verweigerungsgründe hingegen kann
    213 die angefragte Institution den Zugang zu einem Dokument nur
    214 dann verweigern, wenn kein überwiegendes öffentliches
    215 Interesse an der Veröffentlichung besteht; Anwendungsfälle
    216 sind beispielsweise die Gefährdung von geschäftlichen
    217 Interessen einer natürlichen oder juristischen Person
    218 (Wettbewerbsrecht), die Gefährdung eines anhängigen
    219 Gerichtsverfahrens oder der Schutz des
    220 Beratungsgeheimnisses des Organs.[18]
    221 Darüber hinaus kann die angefragte Einrichtung den Zugang
    222 zu einem Dokument auch dann verweigern, wenn die
    223 Beschaffung oder Prüfung der Zugangsberechtigung einen
    224 unver-hältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand darstellen
    225 würde, was jedoch nur als ultima ratio und zum Schutz des
    226 ungestörten Ablaufs der ordnungsgemäßen Verwaltung in
    227 Betracht gezogen werden sollte.[19]
    228 Da bisher noch keine Veröffentlichung des
    229 Verhandlungsmandats des Rates und der diversen
    230 Verhandlungs- und Positionspapiere der Europäischen
    231 Kommission vorgenommen wurde ist es evident, dass die
    232 Institutionen eine Gefährdung von öffentlichen Interessen
    233 durch eine Veröffentlichung angenommen haben müssen. Im
    234 Falle des Verhandlungsmandates stützte sich der Rat dabei
    235 auf den Schutz der Interessen in den internationalen
    236 Beziehungen,[20] während von Seiten der Europäischen
    237 Kommission mit dem Schutz wirtschaftlicher Interessen
    238 argumentiert wird und Anfragen bereits sogar aufgrund des
    239 unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwands abgelehnt
    240 wurden.[21]
    241
    242 Schlussfolgerungen in Hinblick auf die Transparenz der
    243 Verhandlungen zu TTIP
    244 ------------------------------------------------------------
    245 -------------------------------------------------
    246
    247 Die Analyse der primär- und sekundärrechtlichen
    248 Bestimmungen zur Transparenz der Arbeitsweise und
    249 Entscheidungsfindung der Europäischen Union zeigt, dass den
    250 Unionsbürgerinnen und –bürgern weitreichende
    251 Informa-tionsansprüche zukommen, die grundsätzlich alle
    252 Politikbereiche der Europäischen Union umfassen.
    253 Trotz der Reichweite der europarechtlichen
    254 Transparenzgarantien bleibt den Institutionen aber ein
    255 gewisser Spielraum in der Prüfung der Zugangsberechtigung
    256 zu Dokumenten, der gerade im Rahmen der Verhandlungen zu
    257 einem derart bedeutenden Abkommen wie TTIP voll
    258 ausgeschöpft zu werden scheint: Bei der Annahme einer
    259 Gefährdung von wirtschaftlichen Interessen oder Interessen
    260 der internationalen Beziehungen können die Institutionen
    261 eine Veröffentlichung von Informationen zwingend ablehnen,
    262 selbst wenn der Zugang zu den Dokumenten im überwiegenden
    263 öffentlichen Interesse liegt.
    264 In Hinblick auf die demokratischen Grundsätze und die
    265 Prinzipien eines bürgernahen und inklusiven Regierens, zu
    266 denen sich die Europäische Union in den Verträgen bekennt,
    267 scheint diese Regelung freilich nicht vollkommen
    268 zufriedenzustellen.
    269
    270 ------------------------------------------------------------
    271 ----------------------------------------------
    272 * [1] Das Verhandlungsmandat wurde auf Grundlage von
    273 Artikel 207 Abs. 3 und Artikel 218 Abs. 2 des Vertrages
    274 über die Ar-beitsweise der Europäischen Union (AEUV)
    275 erlassen. Basierend auf der Ausnahme vom allgemeinen
    276 Grundsatz der Offenheit zugunsten des Schutzes
    277 strategischer Wirtschaftsinteressen nach Verordnung (EG)
    278 1049/2001 vom 30.Mai 2001 wurden Inhalt und Umfang des
    279 Mandats nicht offiziell bekannt gemacht. Durch ein „Leak“
    280 gelangte das Dokument jedoch im Frühjahr 2014 an die
    281 Öffentlichkeit und ist nunmehr auf http://www.ttip-leak.eu
    282 einsehbar.
    283 * [2] Siehe unter anderem:
    284 (1) Blogeintrag von Ska Keller, MEP
    285 (www.ska-keller.de/de/presse/eu-us-freihandelsabkommen-rat-v
    286 erweigert-transparenz-bei-ttip),
    287 (2) Blogeintrag von campact
    288 (blog.campact.de/2014/08/peinlich-eu-kommissar-kennt-eigene-
    289 ttip-studie-nicht/),
    290 (3) Blogeintrag von Lobbycontrol
    291 (www.lobbycontrol.de/2014/06/ttip-verhandlungen-wir-machen-d
    292 ruck-fuer-mehr-transparenz/),
    293 (4) Freihandelsabkommen: Goliath gegen Goliath, Die Zeit,
    294 Nr. 7/2014, 19. Februar 2014.
    295 * [3] Siehe Informationsblatt der Europäischen Kommission
    296 (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/march/tradoc_152
    297 276.pdf).
    298 * [4] Siehe unter anderem: Blogeintrag von Greenpeace
    299 Österreich
    300 (http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldunge
    301 n/Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwe
    302 rde-gegen-EU-Kommission-ein).
    303 * [5] Vertrag über die Europäische Union, Amtsblatt C326,
    304 26. Oktober 2012, Art 1, Art 10 Abs 3; (Im Folgenden: EUV).
    305 * [6] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
    306 Amts-blatt C326, 26. Oktober 2012, Art 15; (Im Folgenden:
    307 AEUV).
    308 * [7] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    309 der Euro-päischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    310 Beck, Art 15 AEUV, Rn 8-11; Beachte: Der Begriff
    311 „Verwaltung“ bezieht sich demnach auf sämtliche
    312 „gubernative“ Tätigkeiten der Europäi-schen Union – das
    313 heißt nicht nur Maßnahmen der Exekutive, sondern auch
    314 solche der Legislative.
    315 * [8] Art 15 Abs 3 Unterabs 5 AEUV.
    316 * [9] Vergleiche Art 218 Abs 3 AEUV und Art 289 Abs 3 AEUV;
    317 In einem Brief an den Rat argumentiert die Europäische
    318 Bürgerbeauftrage jedoch, dass im Lichte des besonders
    319 großen öffentlichen Interesse die Geheimhaltung eines
    320 derart elementaren Dokuments nicht mit dem Grundsatz der
    321 Offenheit vereinbar sei (siehe:
    322 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    323 /54634/html.bookmark); die verbindliche Entscheidung in
    324 dieser Sache obliegt jedoch letztendlich dem EuGH.
    325 * [10] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    326 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    327 Beck, Art 15 AEUV, Rn 19; umfasst sind demnach alles
    328 Gesetzgebungsakte die vom Rat (und dem Parlament) im
    329 ordentlichen oder be-sonderen Gesetzgebungsverfahren zu
    330 erlassen sind, worunter der Erlass internationaler Abkommen
    331 nach den Verfahrensbestimmungen von Artikel 207 und Artikel
    332 218 AEUV zu subsumieren sind. Zu beachten ist aber, dass
    333 Art 15 Abs 3 Unterabs 5 auch hier in Hinblick auf den
    334 Dokumentzugang auf die Verord-nung (EG) 1049/2001 verweist.
    335 * [11] Art 15 Abs 3 AEUV. Gemäß Art 2 Abs 2 der Verordnung
    336 (EG) 1049/2001 können die angefragten Organe den Kreis der
    337 Anspruchsberechtigten auf natürliche und juristische
    338 Personen ohne (Wohn)sitz in einem Mitgliedsstaat erweitern,
    339 was der gängigen Praxis entspricht (Siehe Wegener in
    340 Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Auflage [2011], Beck, Art 15
    341 AEUV, Rz 12).
    342 * [12] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    343 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001, Art 2 Abs 3, Art 3 lit a.
    344 * [13] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    345 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001 (Im Weiteren: VO [EG]
    346 1049/2001); Beachte: Grundlage der Verordnung war Art 255
    347 EGV.
    348 * [14] Art 3 lit. b der Verordnung (EG) 1049/2001.
    349 * [15] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    350 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    351 Beck, Art 15 AEUV, Rn 46.
    352 * [16] Zu Antragstellung und Verfahren siehe Art 6 – Art 8
    353 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    354 * [17] Art 4 Abs 1 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    355 * [18] Art 4 Abs 2-4 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    356 * [19] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    357 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    358 Beck, Art 15 AEUV, Rn 58.
    359 * [20] Siehe
    360 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    361 /54634/html.bookmark
    362 * [21]
    363 http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldungen
    364 /Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwer
    365 de-gegen-EU-Kommission-ein/

  • Der Grundsatz der Offenheit und das Recht auf Zugang zu Dokumenten

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    1 **DER GRUNDSATZ DER OFFENHEIT UND DAS RECHT AUF**
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    4 **ZUGANG ZU DOKUMENTEN**
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    8 ![Dokumente](https://salon-cms.liqd.net/de/salon-bilder/euro
    9 paeischer-salon-3/dokument-gross-616-216.png/@@images/image.
    10 png)
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    12 von Simon Wendelin Burger.
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    14 Spätestens seit dem Bekanntwerden von Inhalt und Umfang des
    15 vom Rat der Europäischen Union an die Europäische
    16 Kommission erlassenen Mandates zur Verhandlung eines
    17 Freihandelsabkommens mit den Vereinigten Staaten[1] und der
    18 dadurch enthüllten Tragweite der geplanten
    19 transatlantischen Handels- und Investi-tionspartnerschaft
    20 TTIP werden die Rufe nach mehr Transparenz, einer
    21 Demokratisierung des Verhandlungsprozesses und einer
    22 stärkeren Einbindung der europäischen Bürgerinnen und
    23 Bürger in die inhaltliche Ausgestaltung des
    24 Handelsvertrages immer lauter.
    25 Dabei ist gerade das Verhandlungsmandat, dessen Inhalt nur
    26 durch ein «Leak» an die Öffentlichkeit gelangte, für viele
    27 das Paradebeispiel für das Fehlen von Transparenz in den
    28 Verhandlungen zu TTIP. Vor allem von deutsch-sprachigen
    29 Medien und Bürgerbewegungen wird wiederholt moniert, dass
    30 trotz großen Interesses von Seiten der Bürgerinnen und
    31 Bürger keine wirklichen Versuche inklusiver Politik
    32 vorgenommen würden.
    33 Der Unmut bezieht sich dabei hauptsächlich auf fehlende
    34 Informationen zu den geplan-ten Inhalten der
    35 transatlantischen Investitions- und Handelspartnerschaft:
    36 Von vielen Seiten wird gefordert, dass das
    37 Verhandlungsmandat von offizieller Stelle bekannt gemacht
    38 werden muss, und dass die Europäische Kommission ihre
    39 Dokumentation zu den verhandelten Inhalten und ihren
    40 Verhandlungspositionen öffentlich zugänglich und somit
    41 debattierbar machen soll.[2]
    42 Die Europäische Kommission hingegen wirbt auf verschiedenen
    43 Internetauftritten und Informationsveranstaltungen mit
    44 einer «Transparenzoffensive» und veröffentlicht auf einer
    45 Vielzahl von Kanälen Informationen zu Inhalt und Positionen
    46 in den Verhandlungen zum transatlantischen Handels- und
    47 Investitionspartnerschaft, merkt aber offen an, dass einige
    48 Dokumente nicht öffentlich zugänglich gemacht werden
    49 könnten, da „Verhandlungspartner gegenseitiges Vertrauen
    50 aufbauen müssen [und] jegliche Verhandlung daher ein
    51 gewisses Maß an Vertraulichkeit erfordert.“[3] Es ist daher
    52 unumstritten, dass sich die Kommission tatsächlich
    53 vorbehält, gewisse Dokumente zurückzuhalten und nicht zu
    54 veröffentlichen; gewisse interne Unterlagen, wie
    55 beispielsweise die Positionspapiere der Europäischen
    56 Kommission, werden auch auf Anfrage nicht herausgegeben.[4]
    57
    58 Für EU-Skeptiker und –Kritiker fügt sich der dadurch
    59 entstehende Anschein von der Führung von
    60 Geheimverhandlungen nur zu gut in den altbekannten Ruf der
    61 Europäischen Kommission als «bürgerferner
    62 Bürokratieapparat» und lässt viele an der Legitimität der
    63 Kommission als Verhandlungsführerin zweifeln.
    64 Und tatsächlich steht die Geheimhaltung von
    65 Verhandlungsunterlagen prima facie in einem deutlichen
    66 Widerspruch zu der Verpflichtung zu mehr Inklusion und
    67 Bürgernähe, die der Europäischen Union und ihren
    68 Institutionen durch die Verträge auferlegt wird: Nach den
    69 Grundsätzen des Vertrags über die Europäische Union haben
    70 die Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union das
    71 Recht, am „demokratischen Leben der Union teilzunehmen“,
    72 weswegen auch die Entscheidungen der Institutionen
    73 „möglichst offen und möglichst bürgernah“ getroffen werden
    74 müssen.[5]
    75 Im Folgenden sollen daher die Verpflichtungen der
    76 Europäischen Kommission und des Europäischen Rates zu einer
    77 transparenten Arbeitsweise und Entscheidungsfindung sowie
    78 die unionsrechtliche Ausgestaltung des Rechts auf
    79 Dokumentzugang kurz skizziert werden.
    80
    81 Der Grundsatz der Offenheit des Regierens und die
    82 primärrechtlichen
    83 ------------------------------------------------------------
    84 -------------------------------
    85 Transparenzgarantien
    86 -------------------------------------
    87
    88 **ARTIKEL 15 AEUV (VGL. ARTIKEL 42 GRUNDRECHTSCHARTA)**
    89
    90 Die zentrale primärrechtliche Vorschrift zur Garantie von
    91 Transparenz in der Arbeitsweise und den
    92 Entscheidungsprozessen der europäischen Institutionen ist
    93 Artikel 15 des Vertrags über die Arbeitsweise der
    94 Europäischen Union, der in seinem ersten Absatz den
    95 allgemeinen «Grundsatz der Offenheit» normiert.[6] Demnach
    96 sind alle „Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der
    97 Europäischen Union“ – das heißt also auch die Europäische
    98 Kommission und der Rat der Europäischen Union –
    99 grundsätzlich dazu verpflichtet, ihre Verwaltungs- und
    100 Rechtsetzungstätigkeit transparent auszugestalten und die
    101 Zivilgesellschaft möglichst weitgehend an ihren
    102 Entscheidungen teilhaben zu lassen.[7]
    103 Dieser abstrakte Grundsatz wird durch weitere primär- und
    104 sekundärrechtliche Bestimmungen konkretisiert: Gemäß Art 15
    105 Absatz 2 AEUV sind die Tagungen des Europäischen Parlaments
    106 sowie jene des Rates der Europäischen Union, sofern sie
    107 Beratungen und Abstimmungen über Gesetzgebungsakte
    108 betreffen, öffentlich abzuhalten. Darüber hinaus haben die
    109 Institutionen die Pflicht, die das Gesetzge-bungsverfahren
    110 betreffenden Dokumente öffentlich zugänglich zu machen.[8]
    111 Da der Erlass des Verhandlungsmandats zu TTIP durch den Rat
    112 keinen eigenständigen Gesetzgebungsakt und auch keinen Teil
    113 des eigentlichen Gesetzgebungsverfahrens zu einem solchen
    114 darstellt, ist in Hinblick auf die oben gemachten
    115 Ausführungen davon auszugehen, dass das vom Rat an die
    116 Europäische Kommission gerichtete Verhandlungsmandat nicht
    117 von dieser Pflicht umfasst ist, weswegen die Geheimhaltung
    118 desselben – zumindest in Bezug auf Artikel 15 Absatz 3
    119 Unterabsatz 4 AEUV – keinen Widerspruch zum Grundsatz der
    120 Offenheit begründet.[9] Die Beratung und Abstimmung über
    121 die Inkraftsetzung des völkerrechtlichen Abkommens selbst,
    122 die in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren stattfindet,
    123 sind jedoch jedenfalls unter die Bestimmungen des Artikel
    124 15 AEUV zu subsu-mieren.[10]
    125 Neben der Öffentlichkeit des Gesetzgebungsverfahrens und
    126 der Veröffentlichungspflicht von Gesetzgebungsakten
    127 schreibt Artikel 15 Absatz 3 AEUV als weitere
    128 Konkretisierung des Grundsatzes der Offenheit ein
    129 individuelles «Recht auf den Zugang zu Dokumenten» vor.
    130 Demnach hat „jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder
    131 juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz
    132 in einem Mitglied-staat das Recht auf Zugang zu Dokumenten
    133 der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union
    134 [...].“[11]
    135 Dabei ist dieses Recht in mehrfacher Hinsicht umfassender
    136 als die Veröffentlichungs-pflicht von Gesetzgebungsakten:
    137 Das Recht auf den Zugang zu Dokumenten beschränkt sich
    138 nicht allein auf Dokumente betreffend eines
    139 Gesetzgebungsverfahrens, sondern besteht tatsächlich in
    140 Hinblick auf sämtliche Dokumente aus allen
    141 Tätigkeitsbereichen der Union, die von einem Organ erstellt
    142 wurden oder bei diesem eingegangen sind und sich in dessen
    143 Besitz befinden, wobei die Form des Dokumentträgers nicht
    144 ausschlaggebend ist.[12] Darüber hinaus verpflichtet
    145 Artikel 15 Absatz 3 AEUV nicht nur die gesetzgebenden
    146 Institutionen der Europäischen Union; der Anspruch auf
    147 Dokumentzugang besteht gegenüber allen Organen und
    148 Einrichtungen der EU und somit auch gegenüber der
    149 Europäischen Kommission.
    150 Im Lichte der Weite des Begriffs des Dokuments und des
    151 Adressatenkreises des Artikel 15 Absatz 3 AEUV muss daher
    152 angenommen werden, dass jedem Unionsbürger, jeder
    153 Unionsbürgerin sowie jeder natürlichen und juristischen
    154 Person mit (Wohn)sitz in einem Mitgliedsstaat grundsätzlich
    155 das Recht zukommt, in das vom Rat erlassene
    156 Verhandlungsmandat sowie die diversen Verhandlungs- und
    157 Positionspapiere der Europäischen Kommission Einsicht zu
    158 nehmen.
    159 Dabei muss jedoch beachtet werden, dass das Recht auf
    160 Dokumentzugang aus Artikel 15 Absatz 3 AEUV nicht
    161 unmittelbar anwendbar ist, sondern gemäß Artikel 15 Absatz
    162 3 Unterabsatz 1 AEUV unter Gesetzesvorbehalt steht:
    163 Verfahren und Schranken des Rechts auf Zugang zu Dokumenten
    164 sind in demzufolge in der Ratsverordnung 1049/2001
    165 geregelt, die im Folgenden weiter erläutert wird.[13]
    166
    167 Das Recht auf den Zugang zu Dokumenten und dessen
    168 sekundärrechtliche Ausgestaltung
    169 ------------------------------------------------------------
    170 ---------------------------------------------------------
    171
    172 **VERORDNUNG (EG) 1049/2011**
    173
    174 Im Sinne der Verordnung (EG) 1049/2001 besteht ein Recht
    175 auf Zugang zu allen „Inhalten unabhängig von der Form des
    176 Datenträgers, die einen Sachverhalt im Zusammenhang mit den
    177 Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem
    178 Zuständigkeitsbereich eines [Organs der Europäischen Union]
    179 betreffen.“[14] Der Umfang des Anspruchsgegenstands ist
    180 dabei nur darauf beschränkt, dass die betreffenden Inhalte
    181 im Besitz der angefragten Institution und auch tatsächlich
    182 in irgendeiner Form dokumentiert sind; die Institutionen
    183 der Europäischen Union sind demnach nicht verpflichtet,
    184 undokumentierte Informationen für eine/n AntragstellerIn zu
    185 beschaffen oder zu kompilieren.[15]
    186 Um den Zugang zu Informationen für die Bürgerinnen und
    187 Bürger zu erleichtern schreibt Artikel 11 der Verordnung
    188 (EG) 1049/2001 vor, dass Listen von Dokumenten der
    189 Europäische Kommission, des Rates der Europäischen Union
    190 und des Europäischen Parlaments in Registern im Internet
    191 öffentlich zugänglich gemacht werden. Sollten die Dokumente
    192 nicht direkt zum Abruf zur Verfügung stehen, kann jeder der
    193 obengenannten Anspruchsberechtigten einen Antrag auf
    194 Informationserteilung an das entsprechende Organ
    195 richten.[16]
    196 Im Falle einer Antragsstellung wird die Berechtigung zum
    197 Zugang für jedes Dokument im Einzelfall konkret geprüft,
    198 wobei eine Zugangsverweigerung nur mit schriftlicher
    199 Begründung erfolgen darf. Einschränkungen des Zugangs
    200 können dabei nur in engen, in der Verordnung festgelegten
    201 Grenzen zum Schutze öffentlicher oder privater Interessen
    202 vorgenommen werden. Artikel 4 der Verordnung (EG) 1049/2001
    203 unter-scheidet dabei zwischen absoluten und relativen
    204 Zugangsverweigerungsgründen:
    205 Zu den absoluten Verweigerungsgründen zählen beispielsweise
    206 der Schutz der öffentlichen Interessen in Bezug auf die
    207 öffentliche Sicherheit, internationale Beziehungen oder die
    208 Finanz-, Wirtschafts- oder Währungspolitik.[17] Nimmt das
    209 angefragte Organ die Gefährdung einer dieser Interessen
    210 durch die Preisgabe des Dokuments an, so lehnt sie den
    211 Dokumentzugang zwingend ab.
    212 Im Falle der relativen Verweigerungsgründe hingegen kann
    213 die angefragte Institution den Zugang zu einem Dokument nur
    214 dann verweigern, wenn kein überwiegendes öffentliches
    215 Interesse an der Veröffentlichung besteht; Anwendungsfälle
    216 sind beispielsweise die Gefährdung von geschäftlichen
    217 Interessen einer natürlichen oder juristischen Person
    218 (Wettbewerbsrecht), die Gefährdung eines anhängigen
    219 Gerichtsverfahrens oder der Schutz des
    220 Beratungsgeheimnisses des Organs.[18]
    221 Darüber hinaus kann die angefragte Einrichtung den Zugang
    222 zu einem Dokument auch dann verweigern, wenn die
    223 Beschaffung oder Prüfung der Zugangsberechtigung einen
    224 unver-hältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand darstellen
    225 würde, was jedoch nur als ultima ratio und zum Schutz des
    226 ungestörten Ablaufs der ordnungsgemäßen Verwaltung in
    227 Betracht gezogen werden sollte.[19]
    228 Da bisher noch keine Veröffentlichung des
    229 Verhandlungsmandats des Rates und der diversen
    230 Verhandlungs- und Positionspapiere der Europäischen
    231 Kommission vorgenommen wurde ist es evident, dass die
    232 Institutionen eine Gefährdung von öffentlichen Interessen
    233 durch eine Veröffentlichung angenommen haben müssen. Im
    234 Falle des Verhandlungsmandates stützte sich der Rat dabei
    235 auf den Schutz der Interessen in den internationalen
    236 Beziehungen,[20] während von Seiten der Europäischen
    237 Kommission mit dem Schutz wirtschaftlicher Interessen
    238 argumentiert wird und Anfragen bereits sogar aufgrund des
    239 unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwands abgelehnt
    240 wurden.[21]
    241
    242 Schlussfolgerungen in Hinblick auf die Transparenz der
    243 Verhandlungen zu TTIP
    244 ------------------------------------------------------------
    245 -------------------------------------------------
    246
    247 Die Analyse der primär- und sekundärrechtlichen
    248 Bestimmungen zur Transparenz der Arbeitsweise und
    249 Entscheidungsfindung der Europäischen Union zeigt, dass den
    250 Unionsbürgerinnen und –bürgern weitreichende
    251 Informa-tionsansprüche zukommen, die grundsätzlich alle
    252 Politikbereiche der Europäischen Union umfassen.
    253 Trotz der Reichweite der europarechtlichen
    254 Transparenzgarantien bleibt den Institutionen aber ein
    255 gewisser Spielraum in der Prüfung der Zugangsberechtigung
    256 zu Dokumenten, der gerade im Rahmen der Verhandlungen zu
    257 einem derart bedeutenden Abkommen wie TTIP voll
    258 ausgeschöpft zu werden scheint: Bei der Annahme einer
    259 Gefährdung von wirtschaftlichen Interessen oder Interessen
    260 der internationalen Beziehungen können die Institutionen
    261 eine Veröffentlichung von Informationen zwingend ablehnen,
    262 selbst wenn der Zugang zu den Dokumenten im überwiegenden
    263 öffentlichen Interesse liegt.
    264 In Hinblick auf die demokratischen Grundsätze und die
    265 Prinzipien eines bürgernahen und inklusiven Regierens, zu
    266 denen sich die Europäische Union in den Verträgen bekennt,
    267 scheint diese Regelung freilich nicht vollkommen
    268 zufriedenzustellen.
    269
    270 ------------------------------------------------------------
    271 ----------------------------------------------
    272 * [1] Das Verhandlungsmandat wurde auf Grundlage von
    273 Artikel 207 Abs. 3 und Artikel 218 Abs. 2 des Vertrages
    274 über die Ar-beitsweise der Europäischen Union (AEUV)
    275 erlassen. Basierend auf der Ausnahme vom allgemeinen
    276 Grundsatz der Offenheit zugunsten des Schutzes
    277 strategischer Wirtschaftsinteressen nach Verordnung (EG)
    278 1049/2001 vom 30.Mai 2001 wurden Inhalt und Umfang des
    279 Mandats nicht offiziell bekannt gemacht. Durch ein „Leak“
    280 gelangte das Dokument jedoch im Frühjahr 2014 an die
    281 Öffentlichkeit und ist nunmehr auf http://www.ttip-leak.eu
    282 einsehbar.
    283 * [2] Siehe unter anderem:
    284 (1) Blogeintrag von Ska Keller, MEP
    285 (www.ska-keller.de/de/presse/eu-us-freihandelsabkommen-rat-v
    286 erweigert-transparenz-bei-ttip),
    287 (2) Blogeintrag von campact
    288 (blog.campact.de/2014/08/peinlich-eu-kommissar-kennt-eigene-
    289 ttip-studie-nicht/),
    290 (3) Blogeintrag von Lobbycontrol
    291 (www.lobbycontrol.de/2014/06/ttip-verhandlungen-wir-machen-d
    292 ruck-fuer-mehr-transparenz/),
    293 (4) Freihandelsabkommen: Goliath gegen Goliath, Die Zeit,
    294 Nr. 7/2014, 19. Februar 2014.
    295 * [3] Siehe Informationsblatt der Europäischen Kommission
    296 (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/march/tradoc_152
    297 276.pdf).
    298 * [4] Siehe unter anderem: Blogeintrag von Greenpeace
    299 Österreich
    300 (http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldunge
    301 n/Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwe
    302 rde-gegen-EU-Kommission-ein).
    303 * [5] Vertrag über die Europäische Union, Amtsblatt C326,
    304 26. Oktober 2012, Art 1, Art 10 Abs 3; (Im Folgenden: EUV).
    305 * [6] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
    306 Amts-blatt C326, 26. Oktober 2012, Art 15; (Im Folgenden:
    307 AEUV).
    308 * [7] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    309 der Euro-päischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    310 Beck, Art 15 AEUV, Rn 8-11; Beachte: Der Begriff
    311 „Verwaltung“ bezieht sich demnach auf sämtliche
    312 „gubernative“ Tätigkeiten der Europäi-schen Union – das
    313 heißt nicht nur Maßnahmen der Exekutive, sondern auch
    314 solche der Legislative.
    315 * [8] Art 15 Abs 3 Unterabs 5 AEUV.
    316 * [9] Vergleiche Art 218 Abs 3 AEUV und Art 289 Abs 3 AEUV;
    317 In einem Brief an den Rat argumentiert die Europäische
    318 Bürgerbeauftrage jedoch, dass im Lichte des besonders
    319 großen öffentlichen Interesse die Geheimhaltung eines
    320 derart elementaren Dokuments nicht mit dem Grundsatz der
    321 Offenheit vereinbar sei (siehe:
    322 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    323 /54634/html.bookmark); die verbindliche Entscheidung in
    324 dieser Sache obliegt jedoch letztendlich dem EuGH.
    325 * [10] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    326 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    327 Beck, Art 15 AEUV, Rn 19; umfasst sind demnach alles
    328 Gesetzgebungsakte die vom Rat (und dem Parlament) im
    329 ordentlichen oder be-sonderen Gesetzgebungsverfahren zu
    330 erlassen sind, worunter der Erlass internationaler Abkommen
    331 nach den Verfahrensbestimmungen von Artikel 207 und Artikel
    332 218 AEUV zu subsumieren sind. Zu beachten ist aber, dass
    333 Art 15 Abs 3 Unterabs 5 auch hier in Hinblick auf den
    334 Dokumentzugang auf die Verord-nung (EG) 1049/2001 verweist.
    335 * [11] Art 15 Abs 3 AEUV. Gemäß Art 2 Abs 2 der Verordnung
    336 (EG) 1049/2001 können die angefragten Organe den Kreis der
    337 Anspruchsberechtigten auf natürliche und juristische
    338 Personen ohne (Wohn)sitz in einem Mitgliedsstaat erweitern,
    339 was der gängigen Praxis entspricht (Siehe Wegener in
    340 Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Auflage [2011], Beck, Art 15
    341 AEUV, Rz 12).
    342 * [12] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    343 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001, Art 2 Abs 3, Art 3 lit a.
    344 * [13] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    345 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001 (Im Weiteren: VO [EG]
    346 1049/2001); Beachte: Grundlage der Verordnung war Art 255
    347 EGV.
    348 * [14] Art 3 lit. b der Verordnung (EG) 1049/2001.
    349 * [15] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    350 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    351 Beck, Art 15 AEUV, Rn 46.
    352 * [16] Zu Antragstellung und Verfahren siehe Art 6 – Art 8
    353 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    354 * [17] Art 4 Abs 1 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    355 * [18] Art 4 Abs 2-4 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    356 * [19] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    357 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    358 Beck, Art 15 AEUV, Rn 58.
    359 * [20] Siehe
    360 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    361 /54634/html.bookmark
    362 * [2] Siehe unter anderem:
    363 (1) Blogeintrag von Ska Keller, MEP
    364 (www.ska-keller.de/de/presse/eu-us-freihandelsabkommen-rat-v
    365 erweigert-transparenz-bei-ttip),
    366 (2) Blogeintrag von campact
    367 (blog.campact.de/2014/08/peinlich-eu-kommissar-kennt-eigene-
    368 ttip-studie-nicht/),
    369 (3) Blogeintrag von Lobbycontrol
    370 (www.lobbycontrol.de/2014/06/ttip-verhandlungen-wir-machen-d
    371 ruck-fuer-mehr-transparenz/),
    372 (4) Freihandelsabkommen: Goliath gegen Goliath, Die Zeit,
    373 Nr. 7/2014, 19. Februar 2014.
    374 * [3] Siehe Informationsblatt der Europäischen Kommission
    375 (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/march/tradoc_152
    376 276.pdf).
    377 * [4] Siehe unter anderem: Blogeintrag von Greenpeace
    378 Österreich
    379 (http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldunge
    380 n/Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwe
    381 rde-gegen-EU-Kommission-ein).
    382 * [5] Vertrag über die Europäische Union, Amtsblatt C326,
    383 26. Oktober 2012, Art 1, Art 10 Abs 3; (Im Folgenden: EUV).
    384 * [6] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
    385 Amts-blatt C326, 26. Oktober 2012, Art 15; (Im Folgenden:
    386 AEUV).
    387 * [7] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    388 der Euro-päischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    389 Beck, Art 15 AEUV, Rn 8-11; Beachte: Der Begriff
    390 „Verwaltung“ bezieht sich demnach auf sämtliche
    391 „gubernative“ Tätigkeiten der Europäi-schen Union – das
    392 heißt nicht nur Maßnahmen der Exekutive, sondern auch
    393 solche der Legislative.
    394 * [8] Art 15 Abs 3 Unterabs 5 AEUV.
    395 * [9] Vergleiche Art 218 Abs 3 AEUV und Art 289 Abs 3 AEUV;
    396 In einem Brief an den Rat argumentiert die Europäische
    397 Bürgerbeauftrage jedoch, dass im Lichte des besonders
    398 großen öffentlichen Interesse die Geheimhaltung eines
    399 derart elementaren Dokuments nicht mit dem Grundsatz der
    400 Offenheit vereinbar sei (siehe:
    401 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    402 /54634/html.bookmark); die verbindliche Entscheidung in
    403 dieser Sache obliegt jedoch letztendlich dem EuGH.
    404 * [10] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    405 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    406 Beck, Art 15 AEUV, Rn 19; umfasst sind demnach alles
    407 Gesetzgebungsakte die vom Rat (und dem Parlament) im
    408 ordentlichen oder be-sonderen Gesetzgebungsverfahren zu
    409 erlassen sind, worunter der Erlass internationaler Abkommen
    410 nach den Verfahrensbestimmungen von Artikel 207 und Artikel
    411 218 AEUV zu subsumieren sind. Zu beachten ist aber, dass
    412 Art 15 Abs 3 Unterabs 5 auch hier in Hinblick auf den
    413 Dokumentzugang auf die Verord-nung (EG) 1049/2001 verweist.
    414 * [11] Art 15 Abs 3 AEUV. Gemäß Art 2 Abs 2 der Verordnung
    415 (EG) 1049/2001 können die angefragten Organe den Kreis der
    416 Anspruchsberechtigten auf natürliche und juristische
    417 Personen ohne (Wohn)sitz in einem Mitgliedsstaat erweitern,
    418 was der gängigen Praxis entspricht (Siehe Wegener in
    419 Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Auflage [2011], Beck, Art 15
    420 AEUV, Rz 12).
    421 * [12] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    422 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001, Art 2 Abs 3, Art 3 lit a.
    423 * [13] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    424 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001 (Im Weiteren: VO [EG]
    425 1049/2001); Beachte: Grundlage der Verordnung war Art 255
    426 EGV.
    427 * [14] Art 3 lit. b der Verordnung (EG) 1049/2001.
    428 * [15] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    429 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    430 Beck, Art 15 AEUV, Rn 46.
    431 * [16] Zu Antragstellung und Verfahren siehe Art 6 – Art 8
    432 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    433 * [17] Art 4 Abs 1 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    434 * [18] Art 4 Abs 2-4 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    435 * [19] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    436 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    437 Beck, Art 15 AEUV, Rn 58.
    438 * [20] Siehe
    439 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    440 /54634/html.bookmark
    441 * [21]
    442 http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldungen
    443 /Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwer
    444 de-gegen-EU-Kommission-ein/

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    4
    5 von Simon Wendelin Burger.
    6
    7 Spätestens seit dem Bekanntwerden von Inhalt und Umfang des
    8 vom Rat der Europäischen Union an die Europäische
    9 Kommission erlasse-nen Mandates zur Verhandlung eines
    10 Freihan-delsabkommens mit den Vereinigten Staaten und der
    11 dadurch enthüllten Tragweite der ge-planten
    12 transatlantischen Handels- und Investi-tionspartnerschaft
    13 TTIP werden die Rufe nach mehr Transparenz, einer
    14 Demokratisierung des Verhandlungsprozesses und einer
    15 stärkeren Einbindung der europäischen Bürgerinnen und
    16 Bürger in die inhaltliche Ausgestaltung des
    17 Handelsvertrages immer lauter.
    18 Dabei ist gerade das Verhandlungsmandat, dessen Inhalt nur
    19 durch ein «Leak» an die Öffentlichkeit gelangte, für viele
    20 das Paradebei-spiel für das Fehlen von Transparenz in den
    21 Verhandlungen zu TTIP. Vor allem von deutsch-sprachigen
    22 Medien und Bürgerbewegungen wird wiederholt moniert, dass
    23 trotz großen Interesses von Seiten der Bürgerinnen und
    24 Bür-ger keine wirklichen Versuche inklusiver Politik
    25 vorgenommen würden.
    26 Der Unmut bezieht sich dabei hauptsäch-lich auf fehlende
    27 Informationen zu den geplan-ten Inhalten der
    28 transatlantischen Investitions- und Handelspartnerschaft:
    29 Von vielen Seiten wird gefordert, dass das
    30 Verhandlungsmandat von offizieller Stelle bekannt gemacht
    31 werden muss, und dass die Europäische Kommission ihre
    32 Dokumentation zu den verhandelten Inhal-ten und ihren
    33 Verhandlungspositionen öffentlich zugänglich und somit
    34 debattierbar machen soll.
    35 Die Europäische Kommission hingegen wirbt auf verschiedenen
    36 Internetauftritten und Informationsveranstaltungen mit
    37 einer «Transparenzoffensive» und veröffentlicht auf einer
    38 Vielzahl von Kanälen Informationen zu Inhalt und Positionen
    39 in den Verhandlungen zum transatlantischen Handels- und
    40 Investitions-partnerschaft, merkt aber offen an, dass
    41 einige Dokumente nicht öffentlich zugänglich gemacht werden
    42 könnten, da „Verhandlungspartner ge-genseitiges Vertrauen
    43 aufbauen müssen [und] jegliche Verhandlung daher ein
    44 gewisses Maß an Vertraulichkeit erfordert.“ Es ist daher
    45 un-umstritten, dass sich die Kommission tatsäch-lich
    46 vorbehält, gewisse Dokumente zurückzuhal-ten und nicht zu
    47 veröffentlichen; gewisse inter-ne Unterlagen, wie
    48 beispielsweise die Positi-onspapiere der Europäischen
    49 Kommission, wer-den auch auf Anfrage nicht herausgegeben.
    50 Für EU-Skeptiker und –Kritiker fügt sich der dadurch
    51 entstehende Anschein von der Führung von
    52 Geheimverhandlungen nur zu gut in den altbekannten Ruf der
    53 Europäischen Kommission als «bürgerferner
    54 Bürokratieapparat» und lässt viele an der Legitimität der
    55 Kommission als Verhandlungsführerin zweifeln.
    56 Und tatsächlich steht die Geheimhaltung von
    57 Verhandlungsunterlagen prima facie in einem deutlichen
    58 Widerspruch zu der Verpflich-tung zu mehr Inklusion und
    59 Bürgernähe, die der Europäischen Union und ihren
    60 Institutionen durch die Verträge auferlegt wird: Nach den
    61 Grundsätzen des Vertrags über die Europäische Union haben
    62 die Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union das
    63 Recht, am „demokrati-schen Leben der Union teilzunehmen“,
    64 weswe-gen auch die Entscheidungen der Institutionen
    65 „möglichst offen und möglichst bürgernah“ getroffen werden
    66 müssen.
    67 Im Folgenden sollen daher die Verpflich-tungen der
    68 Europäischen Kommission und des Europäischen Rates zu einer
    69 transparenten Arbeitsweise und Entscheidungsfindung sowie
    70 die unionsrechtliche Ausgestaltung des Rechts auf
    71 Dokumentzugang kurz skizziert werden.
    72
    73
    74 Der Grundsatz der Offenheit des Regierens und die
    75 primärrechtlichen Transparenzgarantien
    76
    77 ARTIKEL 15 AEUV (VGL. ARTIKEL 42 GRUNDRECHTSCHARTA)
    78
    79 Die zentrale primärrechtliche Vorschrift zur Garantie von
    80 Transparenz in der Arbeitsweise und den
    81 Entscheidungsprozessen der europäi-schen Institutionen ist
    82 Artikel 15 des Vertrags über die Arbeitsweise der
    83 Europäischen Union, der in seinem ersten Absatz den
    84 allgemeinen «Grundsatz der Offenheit» normiert. Demnach
    85 sind alle „Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der
    86 Europäischen Union“ – das heißt also auch die Europäische
    87 Kommission und der Rat der Europäischen Union –
    88 grundsätzlich dazu verpflichtet, ihre Verwaltungs- und
    89 Recht-setzungstätigkeit transparent auszugestalten und die
    90 Zivilgesellschaft möglichst weitgehend an ihren
    91 Entscheidungen teilhaben zu lassen.
    92 Dieser abstrakte Grundsatz wird durch weitere primär- und
    93 sekundärrechtliche Be-stimmungen konkretisiert: Gemäß Art
    94 15 Absatz 2 AEUV sind die Tagungen des Europäischen
    95 Parlaments sowie jene des Rates der Europäi-schen Union,
    96 sofern sie Beratungen und Ab-stimmungen über
    97 Gesetzgebungsakte betreffen, öffentlich abzuhalten. Darüber
    98 hinaus haben die Institutionen die Pflicht, die das
    99 Gesetzge-bungsverfahren betreffenden Dokumente öf-fentlich
    100 zugänglich zu machen. Da der Erlass des
    101 Verhandlungsmandats zu TTIP durch den Rat keinen
    102 eigenständigen Gesetzgebungsakt und auch keinen Teil des
    103 eigentlichen Gesetz-gebungsverfahrens zu einem solchen
    104 darstellt, ist in Hinblick auf die oben gemachten
    105 Ausfüh-rungen davon auszugehen, dass das vom Rat an die
    106 Europäische Kommission gerichtete Ver-handlungsmandat nicht
    107 von dieser Pflicht um-fasst ist, weswegen die Geheimhaltung
    108 dessel-ben – zumindest in Bezug auf Artikel 15 Absatz 3
    109 Unterabsatz 4 AEUV – keinen Widerspruch zum Grundsatz der
    110 Offenheit begründet. Die Beratung und Abstimmung über die
    111 Inkraftset-zung des völkerrechtlichen Abkommens selbst, die
    112 in einem besonderen Gesetzgebungsverfah-ren stattfindet,
    113 sind jedoch jedenfalls unter die Bestimmungen des Artikel
    114 15 AEUV zu subsu-mieren.
    115 Neben der Öffentlichkeit des Gesetzge-bungsverfahrens und
    116 der Veröffentlichungs-pflicht von Gesetzgebungsakten
    117 schreibt Artikel 15 Absatz 3 AEUV als weitere
    118 Konkretisierung des Grundsatzes der Offenheit ein
    119 individuelles «Recht auf den Zugang zu Dokumenten» vor.
    120 Demnach hat „jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder
    121 juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz
    122 in einem Mitglied-staat das Recht auf Zugang zu Dokumenten
    123 der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union
    124 [...].“
    125 Dabei ist dieses Recht in mehrfacher Hin-sicht umfassender
    126 als die Veröffentlichungs-pflicht von Gesetzgebungsakten:
    127 Das Recht auf den Zugang zu Dokumenten beschränkt sich
    128 nicht allein auf Dokumente betreffend eines
    129 Gesetzgebungsverfahrens, sondern besteht tatsächlich in
    130 Hinblick auf sämtliche Dokumente aus allen
    131 Tätigkeitsbereichen der Union, die von einem Organ erstellt
    132 wurden oder bei diesem eingegangen sind und sich in dessen
    133 Besitz befinden, wobei die Form des Dokumentträgers nicht
    134 ausschlaggebend ist. Darüber hinaus verpflichtet Artikel
    135 15 Absatz 3 AEUV nicht nur die gesetzgebenden Institutionen
    136 der Europäi-schen Union; der Anspruch auf Dokumentzugang
    137 besteht gegenüber allen Organen und Einrichtungen der EU
    138 und somit auch gegenüber der Europäischen Kommission.
    139 Im Lichte der Weite des Begriffs des Do-kuments und des
    140 Adressatenkreises des Artikel 15 Absatz 3 AEUV muss daher
    141 angenommen werden, dass jedem Unionsbürger, jeder
    142 Uni-onsbürgerin sowie jeder natürlichen und juristi-schen
    143 Person mit (Wohn)sitz in einem Mit-gliedsstaat
    144 grundsätzlich das Recht zukommt, in das vom Rat erlassene
    145 Verhandlungsmandat sowie die diversen Verhandlungs- und
    146 Positi-onspapiere der Europäischen Kommission Ein-sicht zu
    147 nehmen.
    148 Dabei muss jedoch beachtet werden, dass das Recht auf
    149 Dokumentzugang aus Artikel 15 Ab-satz 3 AEUV nicht
    150 unmittelbar anwendbar ist, sondern gemäß Artikel 15 Absatz
    151 3 Unterabsatz 1 AEUV unter Gesetzesvorbehalt steht:
    152 Verfah-ren und Schranken des Rechts auf Zugang zu
    153 Dokumenten sind in demzufolge in der Ratsver-ordnung
    154 1049/2001 geregelt, die im Folgenden weiter erläutert wird.
    155
    156
    157
    158 Das Recht auf den Zugang zu Dokumenten und
    159 dessen sekundärrechtliche Ausgestaltung
    160
    161 VERORDNUNG (EG) 1049/2011
    162
    163 Im Sinne der Verordnung (EG) 1049/2001 besteht ein Recht
    164 auf Zugang zu allen „Inhalten unabhängig von der Form des
    165 Datenträgers, die einen Sachverhalt im Zusammenhang mit den
    166 Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem
    167 Zuständigkeitsbereich eines [Organs der Europäischen Union]
    168 betreffen.“ Der Umfang des Anspruchsgegenstands ist dabei
    169 nur darauf beschränkt, dass die betreffenden Inhalte im
    170 Besitz der angefragten Institution und auch tatsächlich in
    171 irgendeiner Form dokumentiert sind; die Institutionen der
    172 Europäischen Union sind demnach nicht verpflichtet,
    173 undoku-mentierte Informationen für eine/n Antragstel-lerIn
    174 zu beschaffen oder zu kompilieren.
    175 Um den Zugang zu Informationen für die Bürgerinnen und
    176 Bürger zu erleichtern schreibt Artikel 11 der Verordnung
    177 (EG) 1049/2001 vor, dass Listen von Dokumenten der
    178 Europäische Kommission, des Rates der Europäischen Union
    179 und des Europäischen Parlaments in Registern im Internet
    180 öffentlich zugänglich gemacht wer-den. Sollten die
    181 Dokumente nicht direkt zum Abruf zur Verfügung stehen, kann
    182 jeder der obengenannten Anspruchsberechtigten einen Antrag
    183 auf Informationserteilung an das ent-sprechende Organ
    184 richten.
    185 Im Falle einer Antragsstellung wird die Be-rechtigung zum
    186 Zugang für jedes Dokument im Einzelfall konkret geprüft,
    187 wobei eine Zugangs-verweigerung nur mit schriftlicher
    188 Begründung erfolgen darf. Einschränkungen des Zugangs
    189 können dabei nur in engen, in der Verordnung festgelegten
    190 Grenzen zum Schutze öffentlicher oder privater Interessen
    191 vorgenommen werden. Artikel 4 der Verordnung (EG) 1049/2001
    192 unter-scheidet dabei zwischen absoluten und relati-ven
    193 Zugangsverweigerungsgründen:
    194 Zu den absoluten Verweigerungsgründen zählen beispielsweise
    195 der Schutz der öffentli-chen Interessen in Bezug auf die
    196 öffentliche Sicherheit, internationale Beziehungen oder die
    197 Finanz-, Wirtschafts- oder Währungspolitik. Nimmt das
    198 angefragte Organ die Gefährdung einer dieser Interessen
    199 durch die Preisgabe des Dokuments an, so lehnt sie den
    200 Dokumentzu-gang zwingend ab.
    201 Im Falle der relativen Verweigerungsgrün-de hingegen kann
    202 die angefragte Institution den Zugang zu einem Dokument nur
    203 dann verwei-gern, wenn kein überwiegendes öffentliches
    204 Interesse an der Veröffentlichung besteht; An-wendungsfälle
    205 sind beispielsweise die Gefähr-dung von geschäftlichen
    206 Interessen einer natür-lichen oder juristischen Person
    207 (Wettbewerbs-recht), die Gefährdung eines anhängigen
    208 Ge-richtsverfahrens oder der Schutz des
    209 Bera-tungsgeheimnisses des Organs.
    210 Darüber hinaus kann die angefragte Ein-richtung den Zugang
    211 zu einem Dokument auch dann verweigern, wenn die
    212 Beschaffung oder Prüfung der Zugangsberechtigung einen
    213 unver-hältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand dar-stellen
    214 würde, was jedoch nur als ultima ratio und zum Schutz des
    215 ungestörten Ablaufs der ordnungsgemäßen Verwaltung in
    216 Betracht ge-zogen werden sollte.
    217 Da bisher noch keine Veröffentlichung des
    218 Verhandlungsmandats des Rates und der diver-sen
    219 Verhandlungs- und Positionspapiere der Europäischen
    220 Kommission vorgenommen wurde ist es evident, dass die
    221 Institutionen eine Ge-fährdung von öffentlichen Interessen
    222 durch eine Veröffentlichung angenommen haben müssen. Im
    223 Falle des Verhandlungsmandates stützte sich der Rat dabei
    224 auf den Schutz der Interessen in den internationalen
    225 Beziehungen, während von Seiten der Europäischen
    226 Kommission mit dem Schutz wirtschaftlicher Interessen
    227 argumentiert wird und Anfragen bereits sogar aufgrund des
    228 unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwands abgelehnt
    229 wurden.
    230
    231 Schlussfolgerungen in Hinblick auf die Transparenz der
    232 Verhandlungen zu TTIP
    233
    234 Die Analyse der primär- und sekundär-rechtlichen
    235 Bestimmungen zur Transparenz der Arbeitsweise und
    236 Entscheidungsfindung der Europäischen Union zeigt, dass den
    237 Unionsbür-gerinnen und –bürgern weitreichende
    238 Informa-tionsansprüche zukommen, die grundsätzlich alle
    239 Politikbereiche der Europäischen Union umfassen.
    240 Trotz der Reichweite der europarechtlichen
    241 Transparenzgarantien bleibt den Institutionen aber ein
    242 gewisser Spielraum in der Prüfung der Zugangsberechtigung
    243 zu Dokumenten, der gerade im Rahmen der Verhandlungen zu
    244 einem derart bedeutenden Abkommen wie TTIP voll
    245 ausgeschöpft zu werden scheint: Bei der Annahme einer
    246 Gefährdung von wirtschaftlichen Interessen oder Interessen
    247 der internationalen Beziehungen können die Institutionen
    248 eine Veröffentlichung von Informationen zwingend ablehnen,
    249 selbst wenn der Zugang zu den Dokumenten im überwiegenden
    250 öffentlichen Interesse liegt.
    251 In Hinblick auf die demokratischen Grund-sätze und die
    252 Prinzipien eines bürgernahen und inklusiven Regierens, zu
    253 denen sich die Europä-ische Union in den Verträgen bekennt,
    254 scheint diese Regelung freilich nicht vollkommen
    255 zu-friedenzustellen.
    256
    257 ------------------------------------------------------------
    258 ----------------------------------------------
    259 * [1] Das Verhandlungsmandat wurde auf Grundlage von
    260 Artikel 207 Abs. 3 und Artikel 218 Abs. 2 des Vertrages
    261 über die Ar-beitsweise der Europäischen Union (AEUV)
    262 erlassen. Basierend auf der Ausnahme vom allgemeinen
    263 Grundsatz der Offenheit zugunsten des Schutzes
    264 strategischer Wirtschaftsinteressen nach Verordnung (EG)
    265 1049/2001 vom 30.Mai 2001 wurden Inhalt und Umfang des
    266 Mandats nicht offiziell bekannt gemacht. Durch ein „Leak“
    267 gelangte das Dokument jedoch im Frühjahr 2014 an die
    268 Öffentlichkeit und ist nunmehr auf http://www.ttip-leak.eu
    269 einsehbar.
    270 * [2] Siehe unter anderem:
    271 (1) Blogeintrag von Ska Keller, MEP
    272 (www.ska-keller.de/de/presse/eu-us-freihandelsabkommen-rat-v
    273 erweigert-transparenz-bei-ttip),
    274 (2) Blogeintrag von campact
    275 (blog.campact.de/2014/08/peinlich-eu-kommissar-kennt-eigene-
    276 ttip-studie-nicht/),
    277 (3) Blogeintrag von Lobbycontrol
    278 (www.lobbycontrol.de/2014/06/ttip-verhandlungen-wir-machen-d
    279 ruck-fuer-mehr-transparenz/),
    280 (4) Freihandelsabkommen: Goliath gegen Goliath, Die Zeit,
    281 Nr. 7/2014, 19. Februar 2014.
    282 * [3] Siehe Informationsblatt der Europäischen Kommission
    283 (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/march/tradoc_152
    284 276.pdf).
    285 * [4] Siehe unter anderem: Blogeintrag von Greenpeace
    286 Österreich
    287 (http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldunge
    288 n/Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwe
    289 rde-gegen-EU-Kommission-ein).
    290 * [5] Vertrag über die Europäische Union, Amtsblatt C326,
    291 26. Oktober 2012, Art 1, Art 10 Abs 3; (Im Folgenden: EUV).
    292 * [6] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
    293 Amts-blatt C326, 26. Oktober 2012, Art 15; (Im Folgenden:
    294 AEUV).
    295 * [7] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    296 der Euro-päischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    297 Beck, Art 15 AEUV, Rn 8-11; Beachte: Der Begriff
    298 „Verwaltung“ bezieht sich demnach auf sämtliche
    299 „gubernative“ Tätigkeiten der Europäi-schen Union – das
    300 heißt nicht nur Maßnahmen der Exekutive, sondern auch
    301 solche der Legislative.
    302 * [8] Art 15 Abs 3 Unterabs 5 AEUV.
    303 * [9] Vergleiche Art 218 Abs 3 AEUV und Art 289 Abs 3 AEUV;
    304 In einem Brief an den Rat argumentiert die Europäische
    305 Bürgerbeauftrage jedoch, dass im Lichte des besonders
    306 großen öffentlichen Interesse die Geheimhaltung eines
    307 derart elementaren Dokuments nicht mit dem Grundsatz der
    308 Offenheit vereinbar sei (siehe:
    309 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    310 /54634/html.bookmark); die verbindliche Entscheidung in
    311 dieser Sache obliegt jedoch letztendlich dem EuGH.
    312 * [10] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    313 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    314 Beck, Art 15 AEUV, Rn 19; umfasst sind demnach alles
    315 Gesetzgebungsakte die vom Rat (und dem Parlament) im
    316 ordentlichen oder be-sonderen Gesetzgebungsverfahren zu
    317 erlassen sind, worunter der Erlass internationaler Abkommen
    318 nach den Verfahrensbestimmungen von Artikel 207 und Artikel
    319 218 AEUV zu subsumieren sind. Zu beachten ist aber, dass
    320 Art 15 Abs 3 Unterabs 5 auch hier in Hinblick auf den
    321 Dokumentzugang auf die Verord-nung (EG) 1049/2001 verweist.
    322 * [11] Art 15 Abs 3 AEUV. Gemäß Art 2 Abs 2 der Verordnung
    323 (EG) 1049/2001 können die angefragten Organe den Kreis der
    324 Anspruchsberechtigten auf natürliche und juristische
    325 Personen ohne (Wohn)sitz in einem Mitgliedsstaat erweitern,
    326 was der gängigen Praxis entspricht (Siehe Wegener in
    327 Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Auflage [2011], Beck, Art 15
    328 AEUV, Rz 12).
    329 * [12] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    330 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001, Art 2 Abs 3, Art 3 lit a.
    331 * [13] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    332 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001 (Im Weiteren: VO [EG]
    333 1049/2001); Beachte: Grundlage der Verordnung war Art 255
    334 EGV.
    335 * [14] Art 3 lit. b der Verordnung (EG) 1049/2001.
    336 * [15] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    337 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    338 Beck, Art 15 AEUV, Rn 46.
    339 * [16] Zu Antragstellung und Verfahren siehe Art 6 – Art 8
    340 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    341 * [17] Art 4 Abs 1 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    342 * [18] Art 4 Abs 2-4 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    343 * [19] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    344 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    345 Beck, Art 15 AEUV, Rn 58.
    346 * [20] Siehe
    347 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    348 /54634/html.bookmark
    349 * [21]
    350 http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldungen
    351 /Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwer
    352 de-gegen-EU-Kommission-ein/
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  • Das Prinzip der Offenheit und der Zugang zu Dokumenten

    von admin, angelegt
    1 **DER GRUNDSATZ DER OFFENHEIT UND DAS RECHT AUF**
    2 ------------------------------------------------------------
    3 ---------------------------------------------
    4 **ZUGANG ZU DOKUMENTEN**
    5 ------------------------------------------------------------
    6 --------------------------------
    7
    8 ![Dokumente](https://salon-cms.liqd.net/de/salon-bilder/euro
    9 paeischer-salon-3/dokument-gross-616-216.png/@@images/image.
    10 png)
    11
    12 von Simon Wendelin Burger.
    13
    14 Spätestens seit dem Bekanntwerden von Inhalt und Umfang des
    15 vom Rat der Europäischen Union an die Europäische
    16 Kommission erlasse-nen Mandates zur Verhandlung eines
    17 Freihan-delsabkommens mit den Vereinigten Staaten und der
    18 dadurch enthüllten Tragweite der ge-planten
    19 transatlantischen Handels- und Investi-tionspartnerschaft
    20 TTIP werden die Rufe nach mehr Transparenz, einer
    21 Demokratisierung des Verhandlungsprozesses und einer
    22 stärkeren Einbindung der europäischen Bürgerinnen und
    23 Bürger in die inhaltliche Ausgestaltung des
    24 Handelsvertrages immer lauter.
    25 Dabei ist gerade das Verhandlungsmandat, dessen Inhalt nur
    26 durch ein «Leak» an die Öffentlichkeit gelangte, für viele
    27 das Paradebei-spiel für das Fehlen von Transparenz in den
    28 Verhandlungen zu TTIP. Vor allem von deutsch-sprachigen
    29 Medien und Bürgerbewegungen wird wiederholt moniert, dass
    30 trotz großen Interesses von Seiten der Bürgerinnen und
    31 Bür-ger keine wirklichen Versuche inklusiver Politik
    32 vorgenommen würden.
    33 Der Unmut bezieht sich dabei hauptsäch-lich auf fehlende
    34 Informationen zu den geplan-ten Inhalten der
    35 transatlantischen Investitions- und Handelspartnerschaft:
    36 Von vielen Seiten wird gefordert, dass das
    37 Verhandlungsmandat von offizieller Stelle bekannt gemacht
    38 werden muss, und dass die Europäische Kommission ihre
    39 Dokumentation zu den verhandelten Inhal-ten und ihren
    40 Verhandlungspositionen öffentlich zugänglich und somit
    41 debattierbar machen soll.
    42 Die Europäische Kommission hingegen wirbt auf verschiedenen
    43 Internetauftritten und Informationsveranstaltungen mit
    44 einer «Transparenzoffensive» und veröffentlicht auf einer
    45 Vielzahl von Kanälen Informationen zu Inhalt und Positionen
    46 in den Verhandlungen zum transatlantischen Handels- und
    47 Investitions-partnerschaft, merkt aber offen an, dass
    48 einige Dokumente nicht öffentlich zugänglich gemacht werden
    49 könnten, da „Verhandlungspartner ge-genseitiges Vertrauen
    50 aufbauen müssen [und] jegliche Verhandlung daher ein
    51 gewisses Maß an Vertraulichkeit erfordert.“ Es ist daher
    52 un-umstritten, dass sich die Kommission tatsäch-lich
    53 vorbehält, gewisse Dokumente zurückzuhal-ten und nicht zu
    54 veröffentlichen; gewisse inter-ne Unterlagen, wie
    55 beispielsweise die Positi-onspapiere der Europäischen
    56 Kommission, wer-den auch auf Anfrage nicht herausgegeben.
    57 Für EU-Skeptiker und –Kritiker fügt sich der dadurch
    58 entstehende Anschein von der Führung von
    59 Geheimverhandlungen nur zu gut in den altbekannten Ruf der
    60 Europäischen Kommission als «bürgerferner
    61 Bürokratieapparat» und lässt viele an der Legitimität der
    62 Kommission als Verhandlungsführerin zweifeln.
    63 Und tatsächlich steht die Geheimhaltung von
    64 Verhandlungsunterlagen prima facie in einem deutlichen
    65 Widerspruch zu der Verpflich-tung zu mehr Inklusion und
    66 Bürgernähe, die der Europäischen Union und ihren
    67 Institutionen durch die Verträge auferlegt wird: Nach den
    68 Grundsätzen des Vertrags über die Europäische Union haben
    69 die Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union das
    70 Recht, am „demokrati-schen Leben der Union teilzunehmen“,
    71 weswe-gen auch die Entscheidungen der Institutionen
    72 „möglichst offen und möglichst bürgernah“ getroffen werden
    73 müssen.
    74 Im Folgenden sollen daher die Verpflich-tungen der
    75 Europäischen Kommission und des Europäischen Rates zu einer
    76 transparenten Arbeitsweise und Entscheidungsfindung sowie
    77 die unionsrechtliche Ausgestaltung des Rechts auf
    78 Dokumentzugang kurz skizziert werden.
    79
    80
    81 Der Grundsatz der Offenheit des europäischen Regierens und
    82 die primärrechtlichen Transparenzgarantien
    83
    84 ARTIKEL 15 AEUV (VGL. ARTIKEL 42 GRUNDRECHTSCHARTA)
    85
    86 Die zentrale primärrechtliche Vorschrift zur Garantie von
    87 Transparenz in der Arbeitsweise und den
    88 Entscheidungsprozessen der europäi-schen Institutionen ist
    89 Artikel 15 des Vertrags über die Arbeitsweise der
    90 Europäischen Union, der in seinem ersten Absatz den
    91 allgemeinen «Grundsatz der Offenheit» normiert. Demnach
    92 sind alle „Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der
    93 Europäischen Union“ – das heißt also auch die Europäische
    94 Kommission und der Rat der Europäischen Union –
    95 grundsätzlich dazu verpflichtet, ihre Verwaltungs- und
    96 Recht-setzungstätigkeit transparent auszugestalten und die
    97 Zivilgesellschaft möglichst weitgehend an ihren
    98 Entscheidungen teilhaben zu lassen.
    99 Dieser abstrakte Grundsatz wird durch weitere primär- und
    100 sekundärrechtliche Be-stimmungen konkretisiert: Gemäß Art
    101 15 Absatz 2 AEUV sind die Tagungen des Europäischen
    102 Parlaments sowie jene des Rates der Europäi-schen Union,
    103 sofern sie Beratungen und Ab-stimmungen über
    104 Gesetzgebungsakte betreffen, öffentlich abzuhalten. Darüber
    105 hinaus haben die Institutionen die Pflicht, die das
    106 Gesetzge-bungsverfahren betreffenden Dokumente öf-fentlich
    107 zugänglich zu machen. Da der Erlass des
    108 Verhandlungsmandats zu TTIP durch den Rat keinen
    109 eigenständigen Gesetzgebungsakt und auch keinen Teil des
    110 eigentlichen Gesetz-gebungsverfahrens zu einem solchen
    111 darstellt, ist in Hinblick auf die oben gemachten
    112 Ausfüh-rungen davon auszugehen, dass das vom Rat an die
    113 Europäische Kommission gerichtete Ver-handlungsmandat nicht
    114 von dieser Pflicht um-fasst ist, weswegen die Geheimhaltung
    115 dessel-ben – zumindest in Bezug auf Artikel 15 Absatz 3
    116 Unterabsatz 4 AEUV – keinen Widerspruch zum Grundsatz der
    117 Offenheit begründet. Die Beratung und Abstimmung über die
    118 Inkraftset-zung des völkerrechtlichen Abkommens selbst, die
    119 in einem besonderen Gesetzgebungsverfah-ren stattfindet,
    120 sind jedoch jedenfalls unter die Bestimmungen des Artikel
    121 15 AEUV zu subsu-mieren.
    122 Neben der Öffentlichkeit des Gesetzge-bungsverfahrens und
    123 der Veröffentlichungs-pflicht von Gesetzgebungsakten
    124 schreibt Artikel 15 Absatz 3 AEUV als weitere
    125 Konkretisierung des Grundsatzes der Offenheit ein
    126 individuelles «Recht auf den Zugang zu Dokumenten» vor.
    127 Demnach hat „jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder
    128 juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz
    129 in einem Mitglied-staat das Recht der**
    130 ------------------------------------------------------------
    131 ---------------------------------------------
    132 ------------------------------------------------------------
    133 --------------------------------------
    134
    135 **Unionsbürgerinnen und –bürger auf Zugang zu Dokumenten
    136 der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union
    137 [...].“
    138 Dabei ist dieses Recht in mehrfacher Hin-sicht umfassender
    139 als die Veröffentlichungs-pflicht von Gesetzgebungsakten:
    140 Das Recht auf den Zugang zu Dokumenten beschränkt sich
    141 nicht allein auf Dokumente betreffend eines
    142 Gesetzgebungsverfahrens, sondern besteht tatsächlich in
    143 Hinblick auf sämtliche Dokumente aus allen
    144 Tätigkeitsbereichen der Union, die von einem Organ erstellt
    145 wurden oder bei diesem eingegangen sind und sich in dessen
    146 Besitz befinden, wobei die Form des Dokumentträgers nicht
    147 ausschlaggebend ist. Darüber hinaus verpflichtet Artikel
    148 15 Absatz 3 AEUV nicht nur die gesetzgebenden Institutionen
    149 der Europäi-schen Union; der Anspruch auf Dokumentzugang
    150 besteht gegenüber allen Organen und Einrichtungen der EU
    151 und somit auch gegenüber der Europäischen Kommission.
    152 Im Lichte der Weite des Begriffs des Do-kuments und des
    153 Adressatenkreises des Artikel 15 Absatz 3 AEUV muss daher
    154 angenommen werden, dass jedem Unionsbürger, jeder
    155 Uni-onsbürgerin sowie jeder natürlichen und juristi-schen
    156 Person mit (Wohn)sitz in einem Mit-gliedsstaat
    157 grundsätzlich das Recht zukommt, in das vom Rat erlassene
    158 Verhandlungsmandat sowie die diversen Verhandlungs- und
    159 Positi-onspapiere der Europäischen Kommission Ein-sicht zu
    160 nehmen.
    161 Dabei muss jedoch beachtet werden, dass das Recht auf
    162 Dokumentzugang aus Artikel 15 Ab-satz 3 AEUV nicht
    163 unmittelbar anwendbar ist, sondern gemäß Artikel 15 Absatz
    164 3 Unterabsatz 1 AEUV unter Gesetzesvorbehalt steht:
    165 Verfah-ren und Schranken des Rechts auf Zugang zu
    166 Dokumenten sind in demzufolge in der Ratsver-ordnung
    167 1049/2001 geregelt, die im Folgenden weiter erläutert wird.
    168
    169
    170
    171 Das Recht auf den Zugang zu Dokumenten und
    172 dessen sekundärrechtliche Ausgestaltung
    173
    174 VERORDNUNG (EG) 1049/2011
    175
    176 Im Sinne der Verordnung (EG) 1049/2001 besteht ein Recht
    177 auf Zugang zu allen „Inhalten unabhängig von der Form des
    178 Datenträgers, die einen Sachverhalt im Zusammenhang mit den
    179 Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem
    180 Zuständigkeitsbereich eines [Organs der Europäischen Union]
    181 betreffen.“ Der Umfang des Anspruchsgegenstands ist dabei
    182 nur darauf beschränkt, dass die betreffenden Inhalte im
    183 Besitz der angefragten Institution und auch tatsächlich in
    184 irgendeiner Form dokumentiert sind; die Institutionen der
    185 Europäischen Union sind demnach nicht verpflichtet,
    186 undoku-mentierte Informationen für eine/n Antragstel-lerIn
    187 zu beschaffen oder zu kompilieren.
    188 Um den Zugang zu Informationen für die Bürgerinnen und
    189 Bürger zu erleichtern schreibt Artikel 11 der Verordnung
    190 (EG) 1049/2001 vor, dass Listen von Dokumenten der
    191 Europäische Kommission, des Rates der Europäischen Union
    192 und des Europäischen Parlaments in Registern im Internet
    193 öffentlich zugänglich gemacht wer-den. Sollten die
    194 Dokumente nicht direkt zum Abruf zur Verfügung stehen, kann
    195 jeder der obengenannten Anspruchsberechtigten einen Antrag
    196 auf Informationserteilung an das ent-sprechende Organ
    197 richten.
    198 Im Falle einer Antragsstellung wird die Be-rechtigung zum
    199 Zugang für jedes Dokument im Einzelfall konkret geprüft,
    200 wobei eine Zugangs-verweigerung nur mit schriftlicher
    201 Begründung erfolgen darf. Einschränkungen des Zugangs
    202 können dabei nur in engen, in der Verordnung festgelegten
    203 Grenzen zum Schutze öffentlicher oder privater Interessen
    204 vorgenommen werden. Artikel 4 der Verordnung (EG) 1049/2001
    205 unter-scheidet dabei zwischen absoluten und relati-ven
    206 Zugangsverweigerungsgründen:
    207 Zu den absoluten Verweigerungsgründen zählen beispielsweise
    208 der Schutz der öffentli-chen Interessen in Bezug auf die
    209 öffentliche Sicherheit, internationale Beziehungen oder die
    210 Finanz-, Wirtschafts- oder Währungspolitik. Nimmt das
    211 angefragte Organ die Gefährdung einer dieser Interessen
    212 durch die Preisgabe des Dokuments an, so lehnt sie den
    213 Dokumentzu-gang zwingend ab.
    214 Im Falle der relativen Verweigerungsgrün-de hingegen kann
    215 die angefragte Institution den Zugang zu einem Dokument nur
    216 dann verwei-gern, wenn kein überwiegendes öffentliches
    217 Interesse an der Veröffentlichung besteht; An-wendungsfälle
    218 sind beispielsweise die Gefähr-dung von geschäftlichen
    219 Interessen einer natür-lichen oder juristischen Person
    220 (Wettbewerbs-recht), die Gefährdung eines anhängigen
    221 Ge-richtsverfahrens oder der Schutz des
    222 Bera-tungsgeheimnisses des Organs.
    223 Darüber hinaus kann die angefragte Ein-richtung den Zugang
    224 zu einem Dokument auch dann verweigern, wenn die
    225 Beschaffung oder Prüfung der Zugangsberechtigung einen
    226 unver-hältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand dar-stellen
    227 würde, was jedoch nur als ultima ratio und zum Schutz des
    228 ungestörten Ablaufs der ordnungsgemäßen Verwaltung in
    229 Betracht ge-zogen werden sollte.
    230 Da bisher noch keine Veröffentlichung des
    231 Verhandlungsmandats des Rates und der diver-sen
    232 Verhandlungs- und Positionspapiere der Europäischen
    233 Kommission vorgenommen wurde ist es evident, dass die
    234 Institutionen eine Ge-fährdung von öffentlichen Interessen
    235 durch eine Veröffentlichung angenommen haben müssen. Im
    236 Falle des Verhandlungsmandates stützte sich der Rat dabei
    237 auf den Schutz der Interessen in den internationalen
    238 Beziehungen, während von Seiten der Europäischen
    239 Kommission mit dem Schutz wirtschaftlicher Interessen
    240 argumentiert wird und Anfragen bereits sogar aufgrund des
    241 unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwands abgelehnt
    242 wurden.
    243
    244 Schlussfolgerungen in Hinblick auf die Transparenz der
    245 Verhandlungen zu TTIP
    246
    247 Die Analyse der primär- und sekundär-rechtlichen
    248 Bestimmungen zur Transparenz der Arbeitsweise und
    249 Entscheidungsfindung der Europäischen Union zeigt, dass den
    250 Unionsbür-gerinnen und –bürgern weitreichende
    251 Informa-tionsansprüche zukommen, die grundsätzlich alle
    252 Politikbereiche der Europäischen Union umfassen.
    253 Trotz der Reichweite der europarechtlichen
    254 Transparenzgarantien bleibt den Institutionen aber ein
    255 gewisser Spielraum in der Prüfung der Zugangsberechtigung
    256 zu Dokumenten, der gerade im Rahmen der Verhandlungen zu
    257 einem derart bedeutenden Abkommen wie TTIP voll
    258 ausgeschöpft zu werden scheint: Bei der Annahme einer
    259 Gefährdung von wirtschaftlichen Interessen oder Interessen
    260 der internationalen Beziehungen können die Institutionen
    261 eine Veröffentlichung von Informationen zwingend ablehnen,
    262 selbst wenn der Zugang zu den Dokumenten im überwiegenden
    263 öffentlichen Interesse liegt.
    264 In Hinblick auf die demokratischen Grund-sätze und die
    265 Prinzipien eines bürgernahen und inklusiven Regierens, zu
    266 denen sich die Europä-ische Union in den Verträgen bekennt,
    267 scheint diese Regelung freilich nicht vollkommen
    268 zu-friedenzustellen.
    269
    270 ------------------------------------------------------------
    271 ----------------------------------------------
    272 * [1] Das Verhandlungsmandat wurde auf Grundlage von
    273 Artikel 207 Abs. 3 und Artikel 218 Abs. 2 des Vertrages
    274 über die Ar-beitsweise der Europäischen Union (AEUV)
    275 erlassen. Basierend auf der Ausnahme vom allgemeinen
    276 Grundsatz der Offenheit zugunsten des Schutzes
    277 strategischer Wirtschaftsinteressen nach Verordnung (EG)
    278 1049/2001 vom 30.Mai 2001 wurden Inhalt und Umfang des
    279 Mandats nicht offiziell bekannt gemacht. Durch ein „Leak“
    280 gelangte das Dokument jedoch im Frühjahr 2014 an die
    281 Öffentlichkeit und ist nunmehr auf http://www.ttip-leak.eu
    282 einsehbar.
    283 * [2] Siehe unter anderem:
    284 (1) Blogeintrag von Ska Keller, MEP
    285 (www.ska-keller.de/de/presse/eu-us-freihandelsabkommen-rat-v
    286 erweigert-transparenz-bei-ttip),
    287 (2) Blogeintrag von campact
    288 (blog.campact.de/2014/08/peinlich-eu-kommissar-kennt-eigene-
    289 ttip-studie-nicht/),
    290 (3) Blogeintrag von Lobbycontrol
    291 (www.lobbycontrol.de/2014/06/ttip-verhandlungen-wir-machen-d
    292 ruck-fuer-mehr-transparenz/),
    293 (4) Freihandelsabkommen: Goliath gegen Goliath, Die Zeit,
    294 Nr. 7/2014, 19. Februar 2014.
    295 * [3] Siehe Informationsblatt der Europäischen Kommission
    296 (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/march/tradoc_152
    297 276.pdf).
    298 * [4] Siehe unter anderem: Blogeintrag von Greenpeace
    299 Österreich
    300 (http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldunge
    301 n/Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwe
    302 rde-gegen-EU-Kommission-ein).
    303 * [5] Vertrag über die Europäische Union, Amtsblatt C326,
    304 26. Oktober 2012, Art 1, Art 10 Abs 3; (Im Folgenden: EUV).
    305 * [6] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
    306 Amts-blatt C326, 26. Oktober 2012, Art 15; (Im Folgenden:
    307 AEUV).
    308 * [7] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    309 der Euro-päischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    310 Beck, Art 15 AEUV, Rn 8-11; Beachte: Der Begriff
    311 „Verwaltung“ bezieht sich demnach auf sämtliche
    312 „gubernative“ Tätigkeiten der Europäi-schen Union – das
    313 heißt nicht nur Maßnahmen der Exekutive, sondern auch
    314 solche der Legislative.
    315 * [8] Art 15 Abs 3 Unterabs 5 AEUV.
    316 * [9] Vergleiche Art 218 Abs 3 AEUV und Art 289 Abs 3 AEUV;
    317 In einem Brief an den Rat argumentiert die Europäische
    318 Bürgerbeauftrage jedoch, dass im Lichte des besonders
    319 großen öffentlichen Interesse die Geheimhaltung eines
    320 derart elementaren Dokuments nicht mit dem Grundsatz der
    321 Offenheit vereinbar sei (siehe:
    322 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    323 /54634/html.bookmark); die verbindliche Entscheidung in
    324 dieser Sache obliegt jedoch letztendlich dem EuGH.
    325 * [10] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    326 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    327 Beck, Art 15 AEUV, Rn 19; umfasst sind demnach alles
    328 Gesetzgebungsakte die vom Rat (und dem Parlament) im
    329 ordentlichen oder be-sonderen Gesetzgebungsverfahren zu
    330 erlassen sind, worunter der Erlass internationaler Abkommen
    331 nach den Verfahrensbestimmungen von Artikel 207 und Artikel
    332 218 AEUV zu subsumieren sind. Zu beachten ist aber, dass
    333 Art 15 Abs 3 Unterabs 5 auch hier in Hinblick auf den
    334 Dokumentzugang auf die Verord-nung (EG) 1049/2001 verweist.
    335 * [11] Art 15 Abs 3 AEUV. Gemäß Art 2 Abs 2 der Verordnung
    336 (EG) 1049/2001 können die angefragten Organe den Kreis der
    337 Anspruchsberechtigten auf natürliche und juristische
    338 Personen ohne (Wohn)sitz in einem Mitgliedsstaat erweitern,
    339 was der gängigen Praxis entspricht (Siehe Wegener in
    340 Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Auflage [2011], Beck, Art 15
    341 AEUV, Rz 12).
    342 * [12] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    343 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001, Art 2 Abs 3, Art 3 lit a.
    344 * [13] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    345 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001 (Im Weiteren: VO [EG]
    346 1049/2001); Beachte: Grundlage der Verordnung war Art 255
    347 EGV.
    348 * [14] Art 3 lit. b der Verordnung (EG) 1049/2001.
    349 * [15] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    350 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    351 Beck, Art 15 AEUV, Rn 46.
    352 * [16] Zu Antragstellung und Verfahren siehe Art 6 – Art 8
    353 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    354 * [17] Art 4 Abs 1 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    355 * [18] Art 4 Abs 2-4 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    356 * [19] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    357 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    358 Beck, Art 15 AEUV, Rn 58.
    359 * [20] Siehe
    360 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    361 /54634/html.bookmark
    362 * [2] Siehe unter anderem:
    363 (1) Blogeintrag von Ska Keller, MEP
    364 (www.ska-keller.de/de/presse/eu-us-freihandelsabkommen-rat-v
    365 erweigert-transparenz-bei-ttip),
    366 (2) Blogeintrag von campact
    367 (blog.campact.de/2014/08/peinlich-eu-kommissar-kennt-eigene-
    368 ttip-studie-nicht/),
    369 (3) Blogeintrag von Lobbycontrol
    370 (www.lobbycontrol.de/2014/06/ttip-verhandlungen-wir-machen-d
    371 ruck-fuer-mehr-transparenz/),
    372 (4) Freihandelsabkommen: Goliath gegen Goliath, Die Zeit,
    373 Nr. 7/2014, 19. Februar 2014.
    374 * [3] Siehe Informationsblatt der Europäischen Kommission
    375 (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/march/tradoc_152
    376 276.pdf).
    377 * [4] Siehe unter anderem: Blogeintrag von Greenpeace
    378 Österreich
    379 (http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldunge
    380 n/Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwe
    381 rde-gegen-EU-Kommission-ein).
    382 * [5] Vertrag über die Europäische Union, Amtsblatt C326,
    383 26. Oktober 2012, Art 1, Art 10 Abs 3; (Im Folgenden: EUV).
    384 * [6] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
    385 Amts-blatt C326, 26. Oktober 2012, Art 15; (Im Folgenden:
    386 AEUV).
    387 * [7] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    388 der Euro-päischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    389 Beck, Art 15 AEUV, Rn 8-11; Beachte: Der Begriff
    390 „Verwaltung“ bezieht sich demnach auf sämtliche
    391 „gubernative“ Tätigkeiten der Europäi-schen Union – das
    392 heißt nicht nur Maßnahmen der Exekutive, sondern auch
    393 solche der Legislative.
    394 * [8] Art 15 Abs 3 Unterabs 5 AEUV.
    395 * [9] Vergleiche Art 218 Abs 3 AEUV und Art 289 Abs 3 AEUV;
    396 In einem Brief an den Rat argumentiert die Europäische
    397 Bürgerbeauftrage jedoch, dass im Lichte des besonders
    398 großen öffentlichen Interesse die Geheimhaltung eines
    399 derart elementaren Dokuments nicht mit dem Grundsatz der
    400 Offenheit vereinbar sei (siehe:
    401 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    402 /54634/html.bookmark); die verbindliche Entscheidung in
    403 dieser Sache obliegt jedoch letztendlich dem EuGH.
    404 * [10] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    405 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    406 Beck, Art 15 AEUV, Rn 19; umfasst sind demnach alles
    407 Gesetzgebungsakte die vom Rat (und dem Parlament) im
    408 ordentlichen oder be-sonderen Gesetzgebungsverfahren zu
    409 erlassen sind, worunter der Erlass internationaler Abkommen
    410 nach den Verfahrensbestimmungen von Artikel 207 und Artikel
    411 218 AEUV zu subsumieren sind. Zu beachten ist aber, dass
    412 Art 15 Abs 3 Unterabs 5 auch hier in Hinblick auf den
    413 Dokumentzugang auf die Verord-nung (EG) 1049/2001 verweist.
    414 * [11] Art 15 Abs 3 AEUV. Gemäß Art 2 Abs 2 der Verordnung
    415 (EG) 1049/2001 können die angefragten Organe den Kreis der
    416 Anspruchsberechtigten auf natürliche und juristische
    417 Personen ohne (Wohn)sitz in einem Mitgliedsstaat erweitern,
    418 was der gängigen Praxis entspricht (Siehe Wegener in
    419 Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Auflage [2011], Beck, Art 15
    420 AEUV, Rz 12).
    421 * [12] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    422 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001, Art 2 Abs 3, Art 3 lit a.
    423 * [13] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    424 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001 (Im Weiteren: VO [EG]
    425 1049/2001); Beachte: Grundlage der Verordnung war Art 255
    426 EGV.
    427 * [14] Art 3 lit. b der Verordnung (EG) 1049/2001.
    428 * [15] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    429 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    430 Beck, Art 15 AEUV, Rn 46.
    431 * [16] Zu Antragstellung und Verfahren siehe Art 6 – Art 8
    432 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    433 * [17] Art 4 Abs 1 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    434 * [18] Art 4 Abs 2-4 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    435 * [19] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    436 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    437 Beck, Art 15 AEUV, Rn 58.
    438 * [20] Siehe
    439 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    440 /54634/html.bookmark
    441 * [21]
    442 http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldungen
    443 /Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwer
    444 de-gegen-EU-Kommission-ein/

  • Der Grundsatz Das Prinzip der Offenheit und das Recht auf der Zugang zu Dokumenten

    von admin, angelegt
    1 **DER GRUNDSATZ DER OFFENHEIT UND DAS RECHT AUF**
    2 ------------------------------------------------------------
    3 ---------------------------------------------
    4 **ZUGANG ZU DOKUMENTEN**
    5 ------------------------------------------------------------
    6 --------------------------------
    7
    8 ![Dokumente](https://salon-cms.liqd.net/de/salon-bilder/euro
    9 paeischer-salon-3/dokument-gross-616-216.png/@@images/image.
    10 png)
    11
    12 von Simon Wendelin Burger.
    13
    14 Spätestens seit dem Bekanntwerden von Inhalt und Umfang des
    15 vom Rat der Europäischen Union an die Europäische
    16 Kommission erlasse-nen Mandates zur Verhandlung eines
    17 Freihan-delsabkommens mit den Vereinigten Staaten und der
    18 dadurch enthüllten Tragweite der ge-planten
    19 transatlantischen Handels- und Investi-tionspartnerschaft
    20 TTIP werden die Rufe nach mehr Transparenz, einer
    21 Demokratisierung des Verhandlungsprozesses und einer
    22 stärkeren Einbindung der europäischen Bürgerinnen und
    23 Bürger in die inhaltliche Ausgestaltung des
    24 Handelsvertrages immer lauter.
    25 Dabei ist gerade das Verhandlungsmandat, dessen Inhalt nur
    26 durch ein «Leak» an die Öffentlichkeit gelangte, für viele
    27 das Paradebei-spiel für das Fehlen von Transparenz in den
    28 Verhandlungen zu TTIP. Vor allem von deutsch-sprachigen
    29 Medien und Bürgerbewegungen wird wiederholt moniert, dass
    30 trotz großen Interesses von Seiten der Bürgerinnen und
    31 Bür-ger keine wirklichen Versuche inklusiver Politik
    32 vorgenommen würden.
    33 Der Unmut bezieht sich dabei hauptsäch-lich auf fehlende
    34 Informationen zu den geplan-ten Inhalten der
    35 transatlantischen Investitions- und Handelspartnerschaft:
    36 Von vielen Seiten wird gefordert, dass das
    37 Verhandlungsmandat von offizieller Stelle bekannt gemacht
    38 werden muss, und dass die Europäische Kommission ihre
    39 Dokumentation zu den verhandelten Inhal-ten und ihren
    40 Verhandlungspositionen öffentlich zugänglich und somit
    41 debattierbar machen soll.
    42 Die Europäische Kommission hingegen wirbt auf verschiedenen
    43 Internetauftritten und Informationsveranstaltungen mit
    44 einer «Transparenzoffensive» und veröffentlicht auf einer
    45 Vielzahl von Kanälen Informationen zu Inhalt und Positionen
    46 in den Verhandlungen zum transatlantischen Handels- und
    47 Investitions-partnerschaft, merkt aber offen an, dass
    48 einige Dokumente nicht öffentlich zugänglich gemacht werden
    49 könnten, da „Verhandlungspartner ge-genseitiges Vertrauen
    50 aufbauen müssen [und] jegliche Verhandlung daher ein
    51 gewisses Maß an Vertraulichkeit erfordert.“ Es ist daher
    52 un-umstritten, dass sich die Kommission tatsäch-lich
    53 vorbehält, gewisse Dokumente zurückzuhal-ten und nicht zu
    54 veröffentlichen; gewisse inter-ne Unterlagen, wie
    55 beispielsweise die Positi-onspapiere der Europäischen
    56 Kommission, wer-den auch auf Anfrage nicht herausgegeben.
    57 Für EU-Skeptiker und –Kritiker fügt sich der dadurch
    58 entstehende Anschein von der Führung von
    59 Geheimverhandlungen nur zu gut in den altbekannten Ruf der
    60 Europäischen Kommission als «bürgerferner
    61 Bürokratieapparat» und lässt viele an der Legitimität der
    62 Kommission als Verhandlungsführerin zweifeln.
    63 Und tatsächlich steht die Geheimhaltung von
    64 Verhandlungsunterlagen prima facie in einem deutlichen
    65 Widerspruch zu der Verpflich-tung zu mehr Inklusion und
    66 Bürgernähe, die der Europäischen Union und ihren
    67 Institutionen durch die Verträge auferlegt wird: Nach den
    68 Grundsätzen des Vertrags über die Europäische Union haben
    69 die Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union das
    70 Recht, am „demokrati-schen Leben der Union teilzunehmen“,
    71 weswe-gen auch die Entscheidungen der Institutionen
    72 „möglichst offen und möglichst bürgernah“ getroffen werden
    73 müssen.
    74 Im Folgenden sollen daher die Verpflich-tungen der
    75 Europäischen Kommission und des Europäischen Rates zu einer
    76 transparenten Arbeitsweise und Entscheidungsfindung sowie
    77 die unionsrechtliche Ausgestaltung des Rechts auf
    78 Dokumentzugang kurz skizziert werden.
    79
    80
    81 Der Grundsatz der Offenheit des Regierens und die
    82 primärrechtlichen Transparenzgarantien
    83
    84 ARTIKEL 15 AEUV (VGL. ARTIKEL 42 GRUNDRECHTSCHARTA)
    85
    86 Die zentrale primärrechtliche Vorschrift zur Garantie von
    87 Transparenz in der Arbeitsweise und den
    88 Entscheidungsprozessen der europäi-schen Institutionen ist
    89 Artikel 15 des Vertrags über die Arbeitsweise der
    90 Europäischen Union, der in seinem ersten Absatz den
    91 allgemeinen «Grundsatz der Offenheit» normiert. Demnach
    92 sind alle „Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der
    93 Europäischen Union“ – das heißt also auch die Europäische
    94 Kommission und der Rat der Europäischen Union –
    95 grundsätzlich dazu verpflichtet, ihre Verwaltungs- und
    96 Recht-setzungstätigkeit transparent auszugestalten und die
    97 Zivilgesellschaft möglichst weitgehend an ihren
    98 Entscheidungen teilhaben zu lassen.
    99 Dieser abstrakte Grundsatz wird durch weitere primär- und
    100 sekundärrechtliche Be-stimmungen konkretisiert: Gemäß Art
    101 15 Absatz 2 AEUV sind die Tagungen des Europäischen
    102 Parlaments sowie jene des Rates der Europäi-schen Union,
    103 sofern sie Beratungen und Ab-stimmungen über
    104 Gesetzgebungsakte betreffen, öffentlich abzuhalten. Darüber
    105 hinaus haben die Institutionen die Pflicht, die das
    106 Gesetzge-bungsverfahren betreffenden Dokumente öf-fentlich
    107 zugänglich zu machen. Da der Erlass des
    108 Verhandlungsmandats zu TTIP durch den Rat keinen
    109 eigenständigen Gesetzgebungsakt und auch keinen Teil des
    110 eigentlichen Gesetz-gebungsverfahrens zu einem solchen
    111 darstellt, ist in Hinblick auf die oben gemachten
    112 Ausfüh-rungen davon auszugehen, dass das vom Rat an die
    113 Europäische Kommission gerichtete Ver-handlungsmandat nicht
    114 von dieser Pflicht um-fasst ist, weswegen die Geheimhaltung
    115 dessel-ben – zumindest in Bezug auf Artikel 15 Absatz 3
    116 Unterabsatz 4 AEUV – keinen Widerspruch zum Grundsatz der
    117 Offenheit begründet. Die Beratung und Abstimmung über die
    118 Inkraftset-zung des völkerrechtlichen Abkommens selbst, die
    119 in einem besonderen Gesetzgebungsverfah-ren stattfindet,
    120 sind jedoch jedenfalls unter die Bestimmungen des Artikel
    121 15 AEUV zu subsu-mieren.
    122 Neben der Öffentlichkeit des Gesetzge-bungsverfahrens und
    123 der Veröffentlichungs-pflicht von Gesetzgebungsakten
    124 schreibt Artikel 15 Absatz 3 AEUV als weitere
    125 Konkretisierung des Grundsatzes der Offenheit ein
    126 individuelles «Recht auf den Zugang zu Dokumenten» vor.
    127 Demnach hat „jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder
    128 juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz
    129 in einem Mitglied-staat das Recht auf Zugang zu Dokumenten
    130 der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union
    131 [...].“
    132 Dabei ist dieses Recht in mehrfacher Hin-sicht umfassender
    133 als die Veröffentlichungs-pflicht von Gesetzgebungsakten:
    134 Das Recht auf den Zugang zu Dokumenten beschränkt sich
    135 nicht allein auf Dokumente betreffend eines
    136 Gesetzgebungsverfahrens, sondern besteht tatsächlich in
    137 Hinblick auf sämtliche Dokumente aus allen
    138 Tätigkeitsbereichen der Union, die von einem Organ erstellt
    139 wurden oder bei diesem eingegangen sind und sich in dessen
    140 Besitz befinden, wobei die Form des Dokumentträgers nicht
    141 ausschlaggebend ist. Darüber hinaus verpflichtet Artikel
    142 15 Absatz 3 AEUV nicht nur die gesetzgebenden Institutionen
    143 der Europäi-schen Union; der Anspruch auf Dokumentzugang
    144 besteht gegenüber allen Organen und Einrichtungen der EU
    145 und somit auch gegenüber der Europäischen Kommission.
    146 Im Lichte der Weite des Begriffs des Do-kuments und des
    147 Adressatenkreises des Artikel 15 Absatz 3 AEUV muss daher
    148 angenommen werden, dass jedem Unionsbürger, jeder
    149 Uni-onsbürgerin sowie jeder natürlichen und juristi-schen
    150 Person mit (Wohn)sitz in einem Mit-gliedsstaat
    151 grundsätzlich das Recht zukommt, in das vom Rat erlassene
    152 Verhandlungsmandat sowie die diversen Verhandlungs- und
    153 Positi-onspapiere der Europäischen Kommission Ein-sicht zu
    154 nehmen.
    155 Dabei muss jedoch beachtet werden, dass das Recht auf
    156 Dokumentzugang aus Artikel 15 Ab-satz 3 AEUV nicht
    157 unmittelbar anwendbar ist, sondern gemäß Artikel 15 Absatz
    158 3 Unterabsatz 1 AEUV unter Gesetzesvorbehalt steht:
    159 Verfah-ren und Schranken des Rechts auf Zugang zu
    160 Dokumenten sind in demzufolge in der Ratsver-ordnung
    161 1049/2001 geregelt, die im Folgenden weiter erläutert wird.
    162
    163
    164
    165 Das Recht auf den Zugang zu Dokumenten und
    166 dessen sekundärrechtliche Ausgestaltung
    167
    168 VERORDNUNG (EG) 1049/2011
    169
    170 Im Sinne der Verordnung (EG) 1049/2001 besteht ein Recht
    171 auf Zugang zu allen „Inhalten unabhängig von der Form des
    172 Datenträgers, die einen Sachverhalt im Zusammenhang mit den
    173 Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem
    174 Zuständigkeitsbereich eines [Organs der Europäischen Union]
    175 betreffen.“ Der Umfang des Anspruchsgegenstands ist dabei
    176 nur darauf beschränkt, dass die betreffenden Inhalte im
    177 Besitz der angefragten Institution und auch tatsächlich in
    178 irgendeiner Form dokumentiert sind; die Institutionen der
    179 Europäischen Union sind demnach nicht verpflichtet,
    180 undoku-mentierte Informationen für eine/n Antragstel-lerIn
    181 zu beschaffen oder zu kompilieren.
    182 Um den Zugang zu Informationen für die Bürgerinnen und
    183 Bürger zu erleichtern schreibt Artikel 11 der Verordnung
    184 (EG) 1049/2001 vor, dass Listen von Dokumenten der
    185 Europäische Kommission, des Rates der Europäischen Union
    186 und des Europäischen Parlaments in Registern im Internet
    187 öffentlich zugänglich gemacht wer-den. Sollten die
    188 Dokumente nicht direkt zum Abruf zur Verfügung stehen, kann
    189 jeder der obengenannten Anspruchsberechtigten einen Antrag
    190 auf Informationserteilung an das ent-sprechende Organ
    191 richten.
    192 Im Falle einer Antragsstellung wird die Be-rechtigung zum
    193 Zugang für jedes Dokument im Einzelfall konkret geprüft,
    194 wobei eine Zugangs-verweigerung nur mit schriftlicher
    195 Begründung erfolgen darf. Einschränkungen des Zugangs
    196 können dabei nur in engen, in der Verordnung festgelegten
    197 Grenzen zum Schutze öffentlicher oder privater Interessen
    198 vorgenommen werden. Artikel 4 der Verordnung (EG) 1049/2001
    199 unter-scheidet dabei zwischen absoluten und relati-ven
    200 Zugangsverweigerungsgründen:
    201 Zu den absoluten Verweigerungsgründen zählen beispielsweise
    202 der Schutz der öffentli-chen Interessen in Bezug auf die
    203 öffentliche Sicherheit, internationale Beziehungen oder die
    204 Finanz-, Wirtschafts- oder Währungspolitik. Nimmt das
    205 angefragte Organ die Gefährdung einer dieser Interessen
    206 durch die Preisgabe des Dokuments an, so lehnt sie den
    207 Dokumentzu-gang zwingend ab.
    208 Im Falle der relativen Verweigerungsgrün-de hingegen kann
    209 die angefragte Institution den Zugang zu einem Dokument nur
    210 dann verwei-gern, wenn kein überwiegendes öffentliches
    211 Interesse an der Veröffentlichung besteht; An-wendungsfälle
    212 sind beispielsweise die Gefähr-dung von geschäftlichen
    213 Interessen einer natür-lichen oder juristischen Person
    214 (Wettbewerbs-recht), die Gefährdung eines anhängigen
    215 Ge-richtsverfahrens oder der Schutz des
    216 Bera-tungsgeheimnisses des Organs.
    217 Darüber hinaus kann die angefragte Ein-richtung den Zugang
    218 zu einem Dokument auch dann verweigern, wenn die
    219 Beschaffung oder Prüfung der Zugangsberechtigung einen
    220 unver-hältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand dar-stellen
    221 würde, was jedoch nur als ultima ratio und zum Schutz des
    222 ungestörten Ablaufs der ordnungsgemäßen Verwaltung in
    223 Betracht ge-zogen werden sollte.
    224 Da bisher noch keine Veröffentlichung des
    225 Verhandlungsmandats des Rates und der diver-sen
    226 Verhandlungs- und Positionspapiere der Europäischen
    227 Kommission vorgenommen wurde ist es evident, dass die
    228 Institutionen eine Ge-fährdung von öffentlichen Interessen
    229 durch eine Veröffentlichung angenommen haben müssen. Im
    230 Falle des Verhandlungsmandates stützte sich der Rat dabei
    231 auf den Schutz der Interessen in den internationalen
    232 Beziehungen, während von Seiten der Europäischen
    233 Kommission mit dem Schutz wirtschaftlicher Interessen
    234 argumentiert wird und Anfragen bereits sogar aufgrund des
    235 unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwands abgelehnt
    236 wurden.
    237
    238 Schlussfolgerungen in Hinblick auf die Transparenz der
    239 Verhandlungen zu TTIP
    240
    241 Die Analyse der primär- und sekundär-rechtlichen
    242 Bestimmungen zur Transparenz der Arbeitsweise und
    243 Entscheidungsfindung der Europäischen Union zeigt, dass den
    244 Unionsbür-gerinnen und –bürgern weitreichende
    245 Informa-tionsansprüche zukommen, die grundsätzlich alle
    246 Politikbereiche der Europäischen Union umfassen.
    247 Trotz der Reichweite der europarechtlichen
    248 Transparenzgarantien bleibt den Institutionen aber ein
    249 gewisser Spielraum in der Prüfung der Zugangsberechtigung
    250 zu Dokumenten, der gerade im Rahmen der Verhandlungen zu
    251 einem derart bedeutenden Abkommen wie TTIP voll
    252 ausgeschöpft zu werden scheint: Bei der Annahme einer
    253 Gefährdung von wirtschaftlichen Interessen oder Interessen
    254 der internationalen Beziehungen können die Institutionen
    255 eine Veröffentlichung von Informationen zwingend ablehnen,
    256 selbst wenn der Zugang zu den Dokumenten im überwiegenden
    257 öffentlichen Interesse liegt.
    258 In Hinblick auf die demokratischen Grund-sätze und die
    259 Prinzipien eines bürgernahen und inklusiven Regierens, zu
    260 denen sich die Europä-ische Union in den Verträgen bekennt,
    261 scheint diese Regelung freilich nicht vollkommen
    262 zu-friedenzustellen.
    263
    264 ------------------------------------------------------------
    265 ----------------------------------------------
    266 * [1] Das Verhandlungsmandat wurde auf Grundlage von
    267 Artikel 207 Abs. 3 und Artikel 218 Abs. 2 des Vertrages
    268 über die Ar-beitsweise der Europäischen Union (AEUV)
    269 erlassen. Basierend auf der Ausnahme vom allgemeinen
    270 Grundsatz der Offenheit zugunsten des Schutzes
    271 strategischer Wirtschaftsinteressen nach Verordnung (EG)
    272 1049/2001 vom 30.Mai 2001 wurden Inhalt und Umfang des
    273 Mandats nicht offiziell bekannt gemacht. Durch ein „Leak“
    274 gelangte das Dokument jedoch im Frühjahr 2014 an die
    275 Öffentlichkeit und ist nunmehr auf http://www.ttip-leak.eu
    276 einsehbar.
    277 * [2] Siehe unter anderem:
    278 (1) Blogeintrag von Ska Keller, MEP
    279 (www.ska-keller.de/de/presse/eu-us-freihandelsabkommen-rat-v
    280 erweigert-transparenz-bei-ttip),
    281 (2) Blogeintrag von campact
    282 (blog.campact.de/2014/08/peinlich-eu-kommissar-kennt-eigene-
    283 ttip-studie-nicht/),
    284 (3) Blogeintrag von Lobbycontrol
    285 (www.lobbycontrol.de/2014/06/ttip-verhandlungen-wir-machen-d
    286 ruck-fuer-mehr-transparenz/),
    287 (4) Freihandelsabkommen: Goliath gegen Goliath, Die Zeit,
    288 Nr. 7/2014, 19. Februar 2014.
    289 * [3] Siehe Informationsblatt der Europäischen Kommission
    290 (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/march/tradoc_152
    291 276.pdf).
    292 * [4] Siehe unter anderem: Blogeintrag von Greenpeace
    293 Österreich
    294 (http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldunge
    295 n/Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwe
    296 rde-gegen-EU-Kommission-ein).
    297 * [5] Vertrag über die Europäische Union, Amtsblatt C326,
    298 26. Oktober 2012, Art 1, Art 10 Abs 3; (Im Folgenden: EUV).
    299 * [6] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
    300 Amts-blatt C326, 26. Oktober 2012, Art 15; (Im Folgenden:
    301 AEUV).
    302 * [7] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    303 der Euro-päischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    304 Beck, Art 15 AEUV, Rn 8-11; Beachte: Der Begriff
    305 „Verwaltung“ bezieht sich demnach auf sämtliche
    306 „gubernative“ Tätigkeiten der Europäi-schen Union – das
    307 heißt nicht nur Maßnahmen der Exekutive, sondern auch
    308 solche der Legislative.
    309 * [8] Art 15 Abs 3 Unterabs 5 AEUV.
    310 * [9] Vergleiche Art 218 Abs 3 AEUV und Art 289 Abs 3 AEUV;
    311 In einem Brief an den Rat argumentiert die Europäische
    312 Bürgerbeauftrage jedoch, dass im Lichte des besonders
    313 großen öffentlichen Interesse die Geheimhaltung eines
    314 derart elementaren Dokuments nicht mit dem Grundsatz der
    315 Offenheit vereinbar sei (siehe:
    316 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    317 /54634/html.bookmark); die verbindliche Entscheidung in
    318 dieser Sache obliegt jedoch letztendlich dem EuGH.
    319 * [10] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    320 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    321 Beck, Art 15 AEUV, Rn 19; umfasst sind demnach alles
    322 Gesetzgebungsakte die vom Rat (und dem Parlament) im
    323 ordentlichen oder be-sonderen Gesetzgebungsverfahren zu
    324 erlassen sind, worunter der Erlass internationaler Abkommen
    325 nach den Verfahrensbestimmungen von Artikel 207 und Artikel
    326 218 AEUV zu subsumieren sind. Zu beachten ist aber, dass
    327 Art 15 Abs 3 Unterabs 5 auch hier in Hinblick auf den
    328 Dokumentzugang auf die Verord-nung (EG) 1049/2001 verweist.
    329 * [11] Art 15 Abs 3 AEUV. Gemäß Art 2 Abs 2 der Verordnung
    330 (EG) 1049/2001 können die angefragten Organe den Kreis der
    331 Anspruchsberechtigten auf natürliche und juristische
    332 Personen ohne (Wohn)sitz in einem Mitgliedsstaat erweitern,
    333 was der gängigen Praxis entspricht (Siehe Wegener in
    334 Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Auflage [2011], Beck, Art 15
    335 AEUV, Rz 12).
    336 * [12] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    337 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001, Art 2 Abs 3, Art 3 lit a.
    338 * [13] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    339 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001 (Im Weiteren: VO [EG]
    340 1049/2001); Beachte: Grundlage der Verordnung war Art 255
    341 EGV.
    342 * [14] Art 3 lit. b der Verordnung (EG) 1049/2001.
    343 * [15] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    344 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    345 Beck, Art 15 AEUV, Rn 46.
    346 * [16] Zu Antragstellung und Verfahren siehe Art 6 – Art 8
    347 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    348 * [17] Art 4 Abs 1 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    349 * [18] Art 4 Abs 2-4 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    350 * [19] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    351 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    352 Beck, Art 15 AEUV, Rn 58.
    353 * [20] Siehe
    354 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    355 /54634/html.bookmark
    356 * [21]
    357 http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldungen
    358 /Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwer
    359 de-gegen-EU-Kommission-ein/

  • Der Grundsatz der Offenheit und das Recht auf Zugang zu Dokumenten

    von admin, angelegt
    1 **DER GRUNDSATZ DER OFFENHEIT UND DAS RECHT AUF**
    2 ------------------------------------------------------------
    3 ---------------------------------------------
    4 **ZUGANG ZU DOKUMENTEN**
    5 ------------------------------------------------------------
    6 --------------------------------
    7
    8 ![Dokumente](https://salon-cms.liqd.net/de/salon-bilder/euro
    9 paeischer-salon-3/dokument-gross-616-216.png/@@images/image.
    10 png)
    11
    12 von Simon Wendelin Burger.
    13
    14 Spätestens seit dem Bekanntwerden von Inhalt und Umfang des
    15 vom Rat der Europäischen Union an die Europäische
    16 Kommission erlassenen Mandates zur Verhandlung eines
    17 Freihandelsabkommens mit den Vereinigten Staaten[1] und der
    18 dadurch enthüllten Tragweite der geplanten
    19 transatlantischen Handels- und Investi-tionspartnerschaft
    20 TTIP werden die Rufe nach mehr Transparenz, einer
    21 Demokratisierung des Verhandlungsprozesses und einer
    22 stärkeren Einbindung der europäischen Bürgerinnen und
    23 Bürger in die inhaltliche Ausgestaltung des
    24 Handelsvertrages immer lauter.
    25 Dabei ist gerade das Verhandlungsmandat, dessen Inhalt nur
    26 durch ein «Leak» an die Öffentlichkeit gelangte, für viele
    27 das Paradebeispiel für das Fehlen von Transparenz in den
    28 Verhandlungen zu TTIP. Vor allem von deutsch-sprachigen
    29 Medien und Bürgerbewegungen wird wiederholt moniert, dass
    30 trotz großen Interesses von Seiten der Bürgerinnen und
    31 Bürger keine wirklichen Versuche inklusiver Politik
    32 vorgenommen würden.
    33 Der Unmut bezieht sich dabei hauptsächlich auf fehlende
    34 Informationen zu den geplan-ten Inhalten der
    35 transatlantischen Investitions- und Handelspartnerschaft:
    36 Von vielen Seiten wird gefordert, dass das
    37 Verhandlungsmandat von offizieller Stelle bekannt gemacht
    38 werden muss, und dass die Europäische Kommission ihre
    39 Dokumentation zu den verhandelten Inhalten und ihren
    40 Verhandlungspositionen öffentlich zugänglich und somit
    41 debattierbar machen soll.[2]
    42 Die Europäische Kommission hingegen wirbt auf verschiedenen
    43 Internetauftritten und Informationsveranstaltungen mit
    44 einer «Transparenzoffensive» und veröffentlicht auf einer
    45 Vielzahl von Kanälen Informationen zu Inhalt und Positionen
    46 in den Verhandlungen zum transatlantischen Handels- und
    47 Investitionspartnerschaft, merkt aber offen an, dass einige
    48 Dokumente nicht öffentlich zugänglich gemacht werden
    49 könnten, da „Verhandlungspartner gegenseitiges Vertrauen
    50 aufbauen müssen [und] jegliche Verhandlung daher ein
    51 gewisses Maß an Vertraulichkeit erfordert.“[3] Es ist daher
    52 unumstritten, dass sich die Kommission tatsächlich
    53 vorbehält, gewisse Dokumente zurückzuhalten und nicht zu
    54 veröffentlichen; gewisse interne Unterlagen, wie
    55 beispielsweise die Positionspapiere der Europäischen
    56 Kommission, werden auch auf Anfrage nicht herausgegeben.[4]
    57
    58 Für EU-Skeptiker und –Kritiker fügt sich der dadurch
    59 entstehende Anschein von der Führung von
    60 Geheimverhandlungen nur zu gut in den altbekannten Ruf der
    61 Europäischen Kommission als «bürgerferner
    62 Bürokratieapparat» und lässt viele an der Legitimität der
    63 Kommission als Verhandlungsführerin zweifeln.
    64 Und tatsächlich steht die Geheimhaltung von
    65 Verhandlungsunterlagen prima facie in einem deutlichen
    66 Widerspruch zu der Verpflichtung zu mehr Inklusion und
    67 Bürgernähe, die der Europäischen Union und ihren
    68 Institutionen durch die Verträge auferlegt wird: Nach den
    69 Grundsätzen des Vertrags über die Europäische Union haben
    70 die Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union das
    71 Recht, am „demokratischen Leben der Union teilzunehmen“,
    72 weswegen auch die Entscheidungen der Institutionen
    73 „möglichst offen und möglichst bürgernah“ getroffen werden
    74 müssen.[5]
    75 Im Folgenden sollen daher die Verpflichtungen der
    76 Europäischen Kommission und des Europäischen Rates zu einer
    77 transparenten Arbeitsweise und Entscheidungsfindung sowie
    78 die unionsrechtliche Ausgestaltung des Rechts auf
    79 Dokumentzugang kurz skizziert werden.
    80
    81 **Der Grundsatz der Offenheit des Regierens und die
    82 primärrechtlichen Transparenzgarantien**
    83
    84 ARTIKEL 15 AEUV (VGL. ARTIKEL 42 GRUNDRECHTSCHARTA)
    85
    86 Die zentrale primärrechtliche Vorschrift zur Garantie von
    87 Transparenz in der Arbeitsweise und den
    88 Entscheidungsprozessen der europäischen Institutionen ist
    89 Artikel 15 des Vertrags über die Arbeitsweise der
    90 Europäischen Union, der in seinem ersten Absatz den
    91 allgemeinen «Grundsatz der Offenheit» normiert.[6] Demnach
    92 sind alle „Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der
    93 Europäischen Union“ – das heißt also auch die Europäische
    94 Kommission und der Rat der Europäischen Union –
    95 grundsätzlich dazu verpflichtet, ihre Verwaltungs- und
    96 Rechtsetzungstätigkeit transparent auszugestalten und die
    97 Zivilgesellschaft möglichst weitgehend an ihren
    98 Entscheidungen teilhaben zu lassen.[7]
    99 Dieser abstrakte Grundsatz wird durch weitere primär- und
    100 sekundärrechtliche Bestimmungen konkretisiert: Gemäß Art 15
    101 Absatz 2 AEUV sind die Tagungen des Europäischen Parlaments
    102 sowie jene des Rates der Europäischen Union, sofern sie
    103 Beratungen und Abstimmungen über Gesetzgebungsakte
    104 betreffen, öffentlich abzuhalten. Darüber hinaus haben die
    105 Institutionen die Pflicht, die das Gesetzge-bungsverfahren
    106 betreffenden Dokumente öffentlich zugänglich zu machen.[8]
    107 Da der Erlass des Verhandlungsmandats zu TTIP durch den Rat
    108 keinen eigenständigen Gesetzgebungsakt und auch keinen Teil
    109 des eigentlichen Gesetzgebungsverfahrens zu einem solchen
    110 darstellt, ist in Hinblick auf die oben gemachten
    111 Ausführungen davon auszugehen, dass das vom Rat an die
    112 Europäische Kommission gerichtete Verhandlungsmandat nicht
    113 von dieser Pflicht umfasst ist, weswegen die Geheimhaltung
    114 desselben – zumindest in Bezug auf Artikel 15 Absatz 3
    115 Unterabsatz 4 AEUV – keinen Widerspruch zum Grundsatz der
    116 Offenheit begründet.[9] Die Beratung und Abstimmung über
    117 die Inkraftsetzung des völkerrechtlichen Abkommens selbst,
    118 die in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren stattfindet,
    119 sind jedoch jedenfalls unter die Bestimmungen des Artikel
    120 15 AEUV zu subsu-mieren.[10]
    121 Neben der Öffentlichkeit des Gesetzgebungsverfahrens und
    122 der Veröffentlichungspflicht von Gesetzgebungsakten
    123 schreibt Artikel 15 Absatz 3 AEUV als weitere
    124 Konkretisierung des Grundsatzes der Offenheit ein
    125 individuelles «Recht auf den Zugang zu Dokumenten» vor.
    126 Demnach hat „jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder
    127 juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz
    128 in einem Mitglied-staat das Recht auf Zugang zu Dokumenten
    129 der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union
    130 [...].“[11]
    131 Dabei ist dieses Recht in mehrfacher Hinsicht umfassender
    132 als die Veröffentlichungs-pflicht von Gesetzgebungsakten:
    133 Das Recht auf den Zugang zu Dokumenten beschränkt sich
    134 nicht allein auf Dokumente betreffend eines
    135 Gesetzgebungsverfahrens, sondern besteht tatsächlich in
    136 Hinblick auf sämtliche Dokumente aus allen
    137 Tätigkeitsbereichen der Union, die von einem Organ erstellt
    138 wurden oder bei diesem eingegangen sind und sich in dessen
    139 Besitz befinden, wobei die Form des Dokumentträgers nicht
    140 ausschlaggebend ist.[12] Darüber hinaus verpflichtet
    141 Artikel 15 Absatz 3 AEUV nicht nur die gesetzgebenden
    142 Institutionen der Europäischen Union; der Anspruch auf
    143 Dokumentzugang besteht gegenüber allen Organen und
    144 Einrichtungen der EU und somit auch gegenüber der
    145 Europäischen Kommission.
    146 Im Lichte der Weite des Begriffs des Dokuments und des
    147 Adressatenkreises des Artikel 15 Absatz 3 AEUV muss daher
    148 angenommen werden, dass jedem Unionsbürger, jeder
    149 Unionsbürgerin sowie jeder natürlichen und juristischen
    150 Person mit (Wohn)sitz in einem Mitgliedsstaat grundsätzlich
    151 das Recht zukommt, in das vom Rat erlassene
    152 Verhandlungsmandat sowie die diversen Verhandlungs- und
    153 Positionspapiere der Europäischen Kommission Einsicht zu
    154 nehmen.
    155 Dabei muss jedoch beachtet werden, dass das Recht auf
    156 Dokumentzugang aus Artikel 15 Absatz 3 AEUV nicht
    157 unmittelbar anwendbar ist, sondern gemäß Artikel 15 Absatz
    158 3 Unterabsatz 1 AEUV unter Gesetzesvorbehalt steht:
    159 Verfahren und Schranken des Rechts auf Zugang zu Dokumenten
    160 sind in demzufolge in der Ratsverordnung 1049/2001
    161 geregelt, die im Folgenden weiter erläutert wird.[13]
    162
    163 **Das Recht auf den Zugang zu Dokumenten und dessen
    164 sekundärrechtliche Ausgestaltung**
    165
    166 VERORDNUNG (EG) 1049/2011
    167
    168 Im Sinne der Verordnung (EG) 1049/2001 besteht ein Recht
    169 auf Zugang zu allen „Inhalten unabhängig von der Form des
    170 Datenträgers, die einen Sachverhalt im Zusammenhang mit den
    171 Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem
    172 Zuständigkeitsbereich eines [Organs der Europäischen Union]
    173 betreffen.“[14] Der Umfang des Anspruchsgegenstands ist
    174 dabei nur darauf beschränkt, dass die betreffenden Inhalte
    175 im Besitz der angefragten Institution und auch tatsächlich
    176 in irgendeiner Form dokumentiert sind; die Institutionen
    177 der Europäischen Union sind demnach nicht verpflichtet,
    178 undokumentierte Informationen für eine/n AntragstellerIn zu
    179 beschaffen oder zu kompilieren.[15]
    180 Um den Zugang zu Informationen für die Bürgerinnen und
    181 Bürger zu erleichtern schreibt Artikel 11 der Verordnung
    182 (EG) 1049/2001 vor, dass Listen von Dokumenten der
    183 Europäische Kommission, des Rates der Europäischen Union
    184 und des Europäischen Parlaments in Registern im Internet
    185 öffentlich zugänglich gemacht werden. Sollten die Dokumente
    186 nicht direkt zum Abruf zur Verfügung stehen, kann jeder der
    187 obengenannten Anspruchsberechtigten einen Antrag auf
    188 Informationserteilung an das entsprechende Organ
    189 richten.[16]
    190 Im Falle einer Antragsstellung wird die Berechtigung zum
    191 Zugang für jedes Dokument im Einzelfall konkret geprüft,
    192 wobei eine Zugangsverweigerung nur mit schriftlicher
    193 Begründung erfolgen darf. Einschränkungen des Zugangs
    194 können dabei nur in engen, in der Verordnung festgelegten
    195 Grenzen zum Schutze öffentlicher oder privater Interessen
    196 vorgenommen werden. Artikel 4 der Verordnung (EG) 1049/2001
    197 unter-scheidet dabei zwischen absoluten und relativen
    198 Zugangsverweigerungsgründen:
    199 Zu den absoluten Verweigerungsgründen zählen beispielsweise
    200 der Schutz der öffentlichen Interessen in Bezug auf die
    201 öffentliche Sicherheit, internationale Beziehungen oder die
    202 Finanz-, Wirtschafts- oder Währungspolitik.[17] Nimmt das
    203 angefragte Organ die Gefährdung einer dieser Interessen
    204 durch die Preisgabe des Dokuments an, so lehnt sie den
    205 Dokumentzugang zwingend ab.
    206 Im Falle der relativen Verweigerungsgründe hingegen kann
    207 die angefragte Institution den Zugang zu einem Dokument nur
    208 dann verweigern, wenn kein überwiegendes öffentliches
    209 Interesse an der Veröffentlichung besteht; Anwendungsfälle
    210 sind beispielsweise die Gefährdung von geschäftlichen
    211 Interessen einer natürlichen oder juristischen Person
    212 (Wettbewerbsrecht), die Gefährdung eines anhängigen
    213 Gerichtsverfahrens oder der Schutz des
    214 Beratungsgeheimnisses des Organs.[18]
    215 Darüber hinaus kann die angefragte Einrichtung den Zugang
    216 zu einem Dokument auch dann verweigern, wenn die
    217 Beschaffung oder Prüfung der Zugangsberechtigung einen
    218 unver-hältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand darstellen
    219 würde, was jedoch nur als ultima ratio und zum Schutz des
    220 ungestörten Ablaufs der ordnungsgemäßen Verwaltung in
    221 Betracht gezogen werden sollte.[19]
    222 Da bisher noch keine Veröffentlichung des
    223 Verhandlungsmandats des Rates und der diversen
    224 Verhandlungs- und Positionspapiere der Europäischen
    225 Kommission vorgenommen wurde ist es evident, dass die
    226 Institutionen eine Gefährdung von öffentlichen Interessen
    227 durch eine Veröffentlichung angenommen haben müssen.
    228 Im Falle des Verhandlungsmandates stützte sich der Rat
    229 dabei auf den Schutz der Interessen in den internationalen
    230 Beziehungen,[20] während von Seiten der Europäischen
    231 Kommission mit dem Schutz wirtschaftlicher Interessen
    232 argumentiert wird und Anfragen bereits sogar aufgrund des
    233 unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwands abgelehnt
    234 wurden.[21]
    235
    236 **Schlussfolgerungen in Hinblick auf die Transparenz der
    237 Verhandlungen zu TTIP**
    238
    239 Die Analyse der primär- und sekundärrechtlichen
    240 Bestimmungen zur Transparenz der Arbeitsweise und
    241 Entscheidungsfindung der Europäischen Union zeigt, dass den
    242 Unionsbürgerinnen und –bürgern weitreichende
    243 Informa-tionsansprüche zukommen, die grundsätzlich alle
    244 Politikbereiche der Europäischen Union umfassen.
    245 Trotz der Reichweite der europarechtlichen
    246 Transparenzgarantien bleibt den Institutionen aber ein
    247 gewisser Spielraum in der Prüfung der Zugangsberechtigung
    248 zu Dokumenten, der gerade im Rahmen der Verhandlungen zu
    249 einem derart bedeutenden Abkommen wie TTIP voll
    250 ausgeschöpft zu werden scheint: Bei der Annahme einer
    251 Gefährdung von wirtschaftlichen Interessen oder Interessen
    252 der internationalen Beziehungen können die Institutionen
    253 eine Veröffentlichung von Informationen zwingend ablehnen,
    254 selbst wenn der Zugang zu den Dokumenten im überwiegenden
    255 öffentlichen Interesse liegt.
    256 In Hinblick auf die demokratischen Grundsätze und die
    257 Prinzipien eines bürgernahen und inklusiven Regierens, zu
    258 denen sich die Europäische Union in den Verträgen bekennt,
    259 scheint diese Regelung freilich nicht vollkommen
    260 zufriedenzustellen.
    261
    262 ------------------------------------------------------------
    263 ----------------------------------------------
    264 * [1] Das Verhandlungsmandat wurde auf Grundlage von
    265 Artikel 207 Abs. 3 und Artikel 218 Abs. 2 des Vertrages
    266 über die Ar-beitsweise der Europäischen Union (AEUV)
    267 erlassen. Basierend auf der Ausnahme vom allgemeinen
    268 Grundsatz der Offenheit zugunsten des Schutzes
    269 strategischer Wirtschaftsinteressen nach Verordnung (EG)
    270 1049/2001 vom 30.Mai 2001 wurden Inhalt und Umfang des
    271 Mandats nicht offiziell bekannt gemacht. Durch ein „Leak“
    272 gelangte das Dokument jedoch im Frühjahr 2014 an die
    273 Öffentlichkeit und ist nunmehr auf http://www.ttip-leak.eu
    274 einsehbar.
    275 * [2] Siehe unter anderem:
    276 (1) Blogeintrag von Ska Keller, MEP
    277 (www.ska-keller.de/de/presse/eu-us-freihandelsabkommen-rat-v
    278 erweigert-transparenz-bei-ttip),
    279 (2) Blogeintrag von campact
    280 (blog.campact.de/2014/08/peinlich-eu-kommissar-kennt-eigene-
    281 ttip-studie-nicht/),
    282 (3) Blogeintrag von Lobbycontrol
    283 (www.lobbycontrol.de/2014/06/ttip-verhandlungen-wir-machen-d
    284 ruck-fuer-mehr-transparenz/),
    285 (4) Freihandelsabkommen: Goliath gegen Goliath, Die Zeit,
    286 Nr. 7/2014, 19. Februar 2014.
    287 * [3] Siehe Informationsblatt der Europäischen Kommission
    288 (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/march/tradoc_152
    289 276.pdf).
    290 * [4] Siehe unter anderem: Blogeintrag von Greenpeace
    291 Österreich
    292 (http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldunge
    293 n/Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwe
    294 rde-gegen-EU-Kommission-ein).
    295 * [5] Vertrag über die Europäische Union, Amtsblatt C326,
    296 26. Oktober 2012, Art 1, Art 10 Abs 3; (Im Folgenden: EUV).
    297 * [6] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
    298 Amts-blatt C326, 26. Oktober 2012, Art 15; (Im Folgenden:
    299 AEUV).
    300 * [7] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    301 der Euro-päischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    302 Beck, Art 15 AEUV, Rn 8-11; Beachte: Der Begriff
    303 „Verwaltung“ bezieht sich demnach auf sämtliche
    304 „gubernative“ Tätigkeiten der Europäi-schen Union – das
    305 heißt nicht nur Maßnahmen der Exekutive, sondern auch
    306 solche der Legislative.
    307 * [8] Art 15 Abs 3 Unterabs 5 AEUV.
    308 * [9] Vergleiche Art 218 Abs 3 AEUV und Art 289 Abs 3 AEUV;
    309 In einem Brief an den Rat argumentiert die Europäische
    310 Bürgerbeauftrage jedoch, dass im Lichte des besonders
    311 großen öffentlichen Interesse die Geheimhaltung eines
    312 derart elementaren Dokuments nicht mit dem Grundsatz der
    313 Offenheit vereinbar sei (siehe:
    314 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    315 /54634/html.bookmark); die verbindliche Entscheidung in
    316 dieser Sache obliegt jedoch letztendlich dem EuGH.
    317 * [10] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    318 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    319 Beck, Art 15 AEUV, Rn 19; umfasst sind demnach alles
    320 Gesetzgebungsakte die vom Rat (und dem Parlament) im
    321 ordentlichen oder be-sonderen Gesetzgebungsverfahren zu
    322 erlassen sind, worunter der Erlass internationaler Abkommen
    323 nach den Verfahrensbestimmungen von Artikel 207 und Artikel
    324 218 AEUV zu subsumieren sind. Zu beachten ist aber, dass
    325 Art 15 Abs 3 Unterabs 5 auch hier in Hinblick auf den
    326 Dokumentzugang auf die Verord-nung (EG) 1049/2001 verweist.
    327 * [11] Art 15 Abs 3 AEUV. Gemäß Art 2 Abs 2 der Verordnung
    328 (EG) 1049/2001 können die angefragten Organe den Kreis der
    329 Anspruchsberechtigten auf natürliche und juristische
    330 Personen ohne (Wohn)sitz in einem Mitgliedsstaat erweitern,
    331 was der gängigen Praxis entspricht (Siehe Wegener in
    332 Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Auflage [2011], Beck, Art 15
    333 AEUV, Rz 12).
    334 * [12] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    335 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001, Art 2 Abs 3, Art 3 lit a.
    336 * [13] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    337 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001 (Im Weiteren: VO [EG]
    338 1049/2001); Beachte: Grundlage der Verordnung war Art 255
    339 EGV.
    340 * [14] Art 3 lit. b der Verordnung (EG) 1049/2001.
    341 * [15] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    342 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    343 Beck, Art 15 AEUV, Rn 46.
    344 * [16] Zu Antragstellung und Verfahren siehe Art 6 – Art 8
    345 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    346 * [17] Art 4 Abs 1 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    347 * [18] Art 4 Abs 2-4 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    348 * [19] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    349 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    350 Beck, Art 15 AEUV, Rn 58.
    351 * [20] Siehe
    352 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    353 /54634/html.bookmark
    354 * [2] Siehe unter anderem:
    355 (1) Blogeintrag von Ska Keller, MEP
    356 (www.ska-keller.de/de/presse/eu-us-freihandelsabkommen-rat-v
    357 erweigert-transparenz-bei-ttip),
    358 (2) Blogeintrag von campact
    359 (blog.campact.de/2014/08/peinlich-eu-kommissar-kennt-eigene-
    360 ttip-studie-nicht/),
    361 (3) Blogeintrag von Lobbycontrol
    362 (www.lobbycontrol.de/2014/06/ttip-verhandlungen-wir-machen-d
    363 ruck-fuer-mehr-transparenz/),
    364 (4) Freihandelsabkommen: Goliath gegen Goliath, Die Zeit,
    365 Nr. 7/2014, 19. Februar 2014.
    366 * [3] Siehe Informationsblatt der Europäischen Kommission
    367 (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/march/tradoc_152
    368 276.pdf).
    369 * [4] Siehe unter anderem: Blogeintrag von Greenpeace
    370 Österreich
    371 (http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldunge
    372 n/Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwe
    373 rde-gegen-EU-Kommission-ein).
    374 * [5] Vertrag über die Europäische Union, Amtsblatt C326,
    375 26. Oktober 2012, Art 1, Art 10 Abs 3; (Im Folgenden: EUV).
    376 * [6] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
    377 Amts-blatt C326, 26. Oktober 2012, Art 15; (Im Folgenden:
    378 AEUV).
    379 * [7] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    380 der Euro-päischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    381 Beck, Art 15 AEUV, Rn 8-11; Beachte: Der Begriff
    382 „Verwaltung“ bezieht sich demnach auf sämtliche
    383 „gubernative“ Tätigkeiten der Europäi-schen Union – das
    384 heißt nicht nur Maßnahmen der Exekutive, sondern auch
    385 solche der Legislative.
    386 * [8] Art 15 Abs 3 Unterabs 5 AEUV.
    387 * [9] Vergleiche Art 218 Abs 3 AEUV und Art 289 Abs 3 AEUV;
    388 In einem Brief an den Rat argumentiert die Europäische
    389 Bürgerbeauftrage jedoch, dass im Lichte des besonders
    390 großen öffentlichen Interesse die Geheimhaltung eines
    391 derart elementaren Dokuments nicht mit dem Grundsatz der
    392 Offenheit vereinbar sei (siehe:
    393 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    394 /54634/html.bookmark); die verbindliche Entscheidung in
    395 dieser Sache obliegt jedoch letztendlich dem EuGH.
    396 * [10] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    397 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    398 Beck, Art 15 AEUV, Rn 19; umfasst sind demnach alles
    399 Gesetzgebungsakte die vom Rat (und dem Parlament) im
    400 ordentlichen oder be-sonderen Gesetzgebungsverfahren zu
    401 erlassen sind, worunter der Erlass internationaler Abkommen
    402 nach den Verfahrensbestimmungen von Artikel 207 und Artikel
    403 218 AEUV zu subsumieren sind. Zu beachten ist aber, dass
    404 Art 15 Abs 3 Unterabs 5 auch hier in Hinblick auf den
    405 Dokumentzugang auf die Verord-nung (EG) 1049/2001 verweist.
    406 * [11] Art 15 Abs 3 AEUV. Gemäß Art 2 Abs 2 der Verordnung
    407 (EG) 1049/2001 können die angefragten Organe den Kreis der
    408 Anspruchsberechtigten auf natürliche und juristische
    409 Personen ohne (Wohn)sitz in einem Mitgliedsstaat erweitern,
    410 was der gängigen Praxis entspricht (Siehe Wegener in
    411 Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Auflage [2011], Beck, Art 15
    412 AEUV, Rz 12).
    413 * [12] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    414 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001, Art 2 Abs 3, Art 3 lit a.
    415 * [13] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    416 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001 (Im Weiteren: VO [EG]
    417 1049/2001); Beachte: Grundlage der Verordnung war Art 255
    418 EGV.
    419 * [14] Art 3 lit. b der Verordnung (EG) 1049/2001.
    420 * [15] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    421 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    422 Beck, Art 15 AEUV, Rn 46.
    423 * [16] Zu Antragstellung und Verfahren siehe Art 6 – Art 8
    424 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    425 * [17] Art 4 Abs 1 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    426 * [18] Art 4 Abs 2-4 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    427 * [19] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    428 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    429 Beck, Art 15 AEUV, Rn 58.
    430 * [20] Siehe
    431 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    432 /54634/html.bookmark
    433 * [21]
    434 http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldungen
    435 /Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwer
    436 de-gegen-EU-Kommission-ein/

  • Das Prinzip der Offenheit und der Zugang zu Dokumenten

    von admin, angelegt
    1 *Der Grundsatz der Offenheit des europäischen Regierens und
    2 das Recht der*
    3 ------------------------------------------------------------
    4 ---------------------------------------------
    5 ------------------------------------------------------------
    6 --------------------------------------
    7 *Unionsbürgerinnen und –bürger auf den Zugang zu Dokumenten*
    8 ------------------------------------------------------------
    9 --------------------------------
    10 ------------------------------------------------------------
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    13 ![Dokumente](https://salon-cms.liqd.net/de/salon-bilder/euro
    14 paeischer-salon-3/dokument-gross-616-216.png/@@images/image.
    15 png)
    16
    17 von Simon Wendelin Burger.
    18
    19 Spätestens seit dem Bekanntwerden von Inhalt und Umfang des
    20 vom Rat der Europäischen Union an die Europäische
    21 Kommission erlasse-nen Mandates zur Verhandlung eines
    22 Freihan-delsabkommens mit den Vereinigten Staaten und der
    23 dadurch enthüllten Tragweite der ge-planten
    24 transatlantischen Handels- und Investi-tionspartnerschaft
    25 TTIP werden die Rufe nach mehr Transparenz, einer
    26 Demokratisierung des Verhandlungsprozesses und einer
    27 stärkeren Einbindung der europäischen Bürgerinnen und
    28 Bürger in die inhaltliche Ausgestaltung des
    29 Handelsvertrages immer lauter.
    30 Dabei ist gerade das Verhandlungsmandat, dessen Inhalt nur
    31 durch ein «Leak» an die Öffentlichkeit gelangte, für viele
    32 das Paradebei-spiel für das Fehlen von Transparenz in den
    33 Verhandlungen zu TTIP. Vor allem von deutsch-sprachigen
    34 Medien und Bürgerbewegungen wird wiederholt moniert, dass
    35 trotz großen Interesses von Seiten der Bürgerinnen und
    36 Bür-ger keine wirklichen Versuche inklusiver Politik
    37 vorgenommen würden.
    38 Der Unmut bezieht sich dabei hauptsäch-lich auf fehlende
    39 Informationen zu den geplan-ten Inhalten der
    40 transatlantischen Investitions- und Handelspartnerschaft:
    41 Von vielen Seiten wird gefordert, dass das
    42 Verhandlungsmandat von offizieller Stelle bekannt gemacht
    43 werden muss, und dass die Europäische Kommission ihre
    44 Dokumentation zu den verhandelten Inhal-ten und ihren
    45 Verhandlungspositionen öffentlich zugänglich und somit
    46 debattierbar machen soll.
    47 Die Europäische Kommission hingegen wirbt auf verschiedenen
    48 Internetauftritten und Informationsveranstaltungen mit
    49 einer «Transparenzoffensive» und veröffentlicht auf einer
    50 Vielzahl von Kanälen Informationen zu Inhalt und Positionen
    51 in den Verhandlungen zum transatlantischen Handels- und
    52 Investitions-partnerschaft, merkt aber offen an, dass
    53 einige Dokumente nicht öffentlich zugänglich gemacht werden
    54 könnten, da „Verhandlungspartner ge-genseitiges Vertrauen
    55 aufbauen müssen [und] jegliche Verhandlung daher ein
    56 gewisses Maß an Vertraulichkeit erfordert.“ Es ist daher
    57 un-umstritten, dass sich die Kommission tatsäch-lich
    58 vorbehält, gewisse Dokumente zurückzuhal-ten und nicht zu
    59 veröffentlichen; gewisse inter-ne Unterlagen, wie
    60 beispielsweise die Positi-onspapiere der Europäischen
    61 Kommission, wer-den auch auf Anfrage nicht herausgegeben.
    62 Für EU-Skeptiker und –Kritiker fügt sich der dadurch
    63 entstehende Anschein von der Führung von
    64 Geheimverhandlungen nur zu gut in den altbekannten Ruf der
    65 Europäischen Kommission als «bürgerferner
    66 Bürokratieapparat» und lässt viele an der Legitimität der
    67 Kommission als Verhandlungsführerin zweifeln.
    68 Und tatsächlich steht die Geheimhaltung von
    69 Verhandlungsunterlagen prima facie in einem deutlichen
    70 Widerspruch zu der Verpflich-tung zu mehr Inklusion und
    71 Bürgernähe, die der Europäischen Union und ihren
    72 Institutionen durch die Verträge auferlegt wird: Nach den
    73 Grundsätzen des Vertrags über die Europäische Union haben
    74 die Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union das
    75 Recht, am „demokrati-schen Leben der Union teilzunehmen“,
    76 weswe-gen auch die Entscheidungen der Institutionen
    77 „möglichst offen und möglichst bürgernah“ getroffen werden
    78 müssen.
    79 Im Folgenden sollen daher die Verpflich-tungen der
    80 Europäischen Kommission und des Europäischen Rates zu einer
    81 transparenten Arbeitsweise und Entscheidungsfindung sowie
    82 die unionsrechtliche Ausgestaltung des Rechts auf
    83 Dokumentzugang kurz skizziert werden.
    84
    85
    86 Der Grundsatz der Offenheit des Regierens und die
    87 primärrechtlichen Transparenzgarantien
    88
    89 ARTIKEL 15 AEUV (VGL. ARTIKEL 42 GRUNDRECHTSCHARTA)
    90
    91 Die zentrale primärrechtliche Vorschrift zur Garantie von
    92 Transparenz in der Arbeitsweise und den
    93 Entscheidungsprozessen der europäi-schen Institutionen ist
    94 Artikel 15 des Vertrags über die Arbeitsweise der
    95 Europäischen Union, der in seinem ersten Absatz den
    96 allgemeinen «Grundsatz der Offenheit» normiert. Demnach
    97 sind alle „Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der
    98 Europäischen Union“ – das heißt also auch die Europäische
    99 Kommission und der Rat der Europäischen Union –
    100 grundsätzlich dazu verpflichtet, ihre Verwaltungs- und
    101 Recht-setzungstätigkeit transparent auszugestalten und die
    102 Zivilgesellschaft möglichst weitgehend an ihren
    103 Entscheidungen teilhaben zu lassen.
    104 Dieser abstrakte Grundsatz wird durch weitere primär- und
    105 sekundärrechtliche Be-stimmungen konkretisiert: Gemäß Art
    106 15 Absatz 2 AEUV sind die Tagungen des Europäischen
    107 Parlaments sowie jene des Rates der Europäi-schen Union,
    108 sofern sie Beratungen und Ab-stimmungen über
    109 Gesetzgebungsakte betreffen, öffentlich abzuhalten. Darüber
    110 hinaus haben die Institutionen die Pflicht, die das
    111 Gesetzge-bungsverfahren betreffenden Dokumente öf-fentlich
    112 zugänglich zu machen. Da der Erlass des
    113 Verhandlungsmandats zu TTIP durch den Rat keinen
    114 eigenständigen Gesetzgebungsakt und auch keinen Teil des
    115 eigentlichen Gesetz-gebungsverfahrens zu einem solchen
    116 darstellt, ist in Hinblick auf die oben gemachten
    117 Ausfüh-rungen davon auszugehen, dass das vom Rat an die
    118 Europäische Kommission gerichtete Ver-handlungsmandat nicht
    119 von dieser Pflicht um-fasst ist, weswegen die Geheimhaltung
    120 dessel-ben – zumindest in Bezug auf Artikel 15 Absatz 3
    121 Unterabsatz 4 AEUV – keinen Widerspruch zum Grundsatz der
    122 Offenheit begründet. Die Beratung und Abstimmung über die
    123 Inkraftset-zung des völkerrechtlichen Abkommens selbst, die
    124 in einem besonderen Gesetzgebungsverfah-ren stattfindet,
    125 sind jedoch jedenfalls unter die Bestimmungen des Artikel
    126 15 AEUV zu subsu-mieren.
    127 Neben der Öffentlichkeit des Gesetzge-bungsverfahrens und
    128 der Veröffentlichungs-pflicht von Gesetzgebungsakten
    129 schreibt Artikel 15 Absatz 3 AEUV als weitere
    130 Konkretisierung des Grundsatzes der Offenheit ein
    131 individuelles «Recht auf den Zugang zu Dokumenten» vor.
    132 Demnach hat „jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder
    133 juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz
    134 in einem Mitglied-staat das Recht auf Zugang zu Dokumenten
    135 der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union
    136 [...].“
    137 Dabei ist dieses Recht in mehrfacher Hin-sicht umfassender
    138 als die Veröffentlichungs-pflicht von Gesetzgebungsakten:
    139 Das Recht auf den Zugang zu Dokumenten beschränkt sich
    140 nicht allein auf Dokumente betreffend eines
    141 Gesetzgebungsverfahrens, sondern besteht tatsächlich in
    142 Hinblick auf sämtliche Dokumente aus allen
    143 Tätigkeitsbereichen der Union, die von einem Organ erstellt
    144 wurden oder bei diesem eingegangen sind und sich in dessen
    145 Besitz befinden, wobei die Form des Dokumentträgers nicht
    146 ausschlaggebend ist. Darüber hinaus verpflichtet Artikel
    147 15 Absatz 3 AEUV nicht nur die gesetzgebenden Institutionen
    148 der Europäi-schen Union; der Anspruch auf Dokumentzugang
    149 besteht gegenüber allen Organen und Einrichtungen der EU
    150 und somit auch gegenüber der Europäischen Kommission.
    151 Im Lichte der Weite des Begriffs des Do-kuments und des
    152 Adressatenkreises des Artikel 15 Absatz 3 AEUV muss daher
    153 angenommen werden, dass jedem Unionsbürger, jeder
    154 Uni-onsbürgerin sowie jeder natürlichen und juristi-schen
    155 Person mit (Wohn)sitz in einem Mit-gliedsstaat
    156 grundsätzlich das Recht zukommt, in das vom Rat erlassene
    157 Verhandlungsmandat sowie die diversen Verhandlungs- und
    158 Positi-onspapiere der Europäischen Kommission Ein-sicht zu
    159 nehmen.
    160 Dabei muss jedoch beachtet werden, dass das Recht auf
    161 Dokumentzugang aus Artikel 15 Ab-satz 3 AEUV nicht
    162 unmittelbar anwendbar ist, sondern gemäß Artikel 15 Absatz
    163 3 Unterabsatz 1 AEUV unter Gesetzesvorbehalt steht:
    164 Verfah-ren und Schranken des Rechts auf Zugang zu
    165 Dokumenten sind in demzufolge in der Ratsver-ordnung
    166 1049/2001 geregelt, die im Folgenden weiter erläutert wird.
    167
    168
    169
    170 Das Recht auf den Zugang zu Dokumenten und
    171 dessen sekundärrechtliche Ausgestaltung
    172
    173 VERORDNUNG (EG) 1049/2011
    174
    175 Im Sinne der Verordnung (EG) 1049/2001 besteht ein Recht
    176 auf Zugang zu allen „Inhalten unabhängig von der Form des
    177 Datenträgers, die einen Sachverhalt im Zusammenhang mit den
    178 Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem
    179 Zuständigkeitsbereich eines [Organs der Europäischen Union]
    180 betreffen.“ Der Umfang des Anspruchsgegenstands ist dabei
    181 nur darauf beschränkt, dass die betreffenden Inhalte im
    182 Besitz der angefragten Institution und auch tatsächlich in
    183 irgendeiner Form dokumentiert sind; die Institutionen der
    184 Europäischen Union sind demnach nicht verpflichtet,
    185 undoku-mentierte Informationen für eine/n Antragstel-lerIn
    186 zu beschaffen oder zu kompilieren.
    187 Um den Zugang zu Informationen für die Bürgerinnen und
    188 Bürger zu erleichtern schreibt Artikel 11 der Verordnung
    189 (EG) 1049/2001 vor, dass Listen von Dokumenten der
    190 Europäische Kommission, des Rates der Europäischen Union
    191 und des Europäischen Parlaments in Registern im Internet
    192 öffentlich zugänglich gemacht wer-den. Sollten die
    193 Dokumente nicht direkt zum Abruf zur Verfügung stehen, kann
    194 jeder der obengenannten Anspruchsberechtigten einen Antrag
    195 auf Informationserteilung an das ent-sprechende Organ
    196 richten.
    197 Im Falle einer Antragsstellung wird die Be-rechtigung zum
    198 Zugang für jedes Dokument im Einzelfall konkret geprüft,
    199 wobei eine Zugangs-verweigerung nur mit schriftlicher
    200 Begründung erfolgen darf. Einschränkungen des Zugangs
    201 können dabei nur in engen, in der Verordnung festgelegten
    202 Grenzen zum Schutze öffentlicher oder privater Interessen
    203 vorgenommen werden. Artikel 4 der Verordnung (EG) 1049/2001
    204 unter-scheidet dabei zwischen absoluten und relati-ven
    205 Zugangsverweigerungsgründen:
    206 Zu den absoluten Verweigerungsgründen zählen beispielsweise
    207 der Schutz der öffentli-chen Interessen in Bezug auf die
    208 öffentliche Sicherheit, internationale Beziehungen oder die
    209 Finanz-, Wirtschafts- oder Währungspolitik. Nimmt das
    210 angefragte Organ die Gefährdung einer dieser Interessen
    211 durch die Preisgabe des Dokuments an, so lehnt sie den
    212 Dokumentzu-gang zwingend ab.
    213 Im Falle der relativen Verweigerungsgrün-de hingegen kann
    214 die angefragte Institution den Zugang zu einem Dokument nur
    215 dann verwei-gern, wenn kein überwiegendes öffentliches
    216 Interesse an der Veröffentlichung besteht; An-wendungsfälle
    217 sind beispielsweise die Gefähr-dung von geschäftlichen
    218 Interessen einer natür-lichen oder juristischen Person
    219 (Wettbewerbs-recht), die Gefährdung eines anhängigen
    220 Ge-richtsverfahrens oder der Schutz des
    221 Bera-tungsgeheimnisses des Organs.
    222 Darüber hinaus kann die angefragte Ein-richtung den Zugang
    223 zu einem Dokument auch dann verweigern, wenn die
    224 Beschaffung oder Prüfung der Zugangsberechtigung einen
    225 unver-hältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand dar-stellen
    226 würde, was jedoch nur als ultima ratio und zum Schutz des
    227 ungestörten Ablaufs der ordnungsgemäßen Verwaltung in
    228 Betracht ge-zogen werden sollte.
    229 Da bisher noch keine Veröffentlichung des
    230 Verhandlungsmandats des Rates und der diver-sen
    231 Verhandlungs- und Positionspapiere der Europäischen
    232 Kommission vorgenommen wurde ist es evident, dass die
    233 Institutionen eine Ge-fährdung von öffentlichen Interessen
    234 durch eine Veröffentlichung angenommen haben müssen. Im
    235 Falle des Verhandlungsmandates stützte sich der Rat dabei
    236 auf den Schutz der Interessen in den internationalen
    237 Beziehungen, während von Seiten der Europäischen
    238 Kommission mit dem Schutz wirtschaftlicher Interessen
    239 argumentiert wird und Anfragen bereits sogar aufgrund des
    240 unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwands abgelehnt
    241 wurden.
    242
    243 Schlussfolgerungen in Hinblick auf die Transparenz der
    244 Verhandlungen zu TTIP
    245
    246 Die Analyse der primär- und sekundär-rechtlichen
    247 Bestimmungen zur Transparenz der Arbeitsweise und
    248 Entscheidungsfindung der Europäischen Union zeigt, dass den
    249 Unionsbür-gerinnen und –bürgern weitreichende
    250 Informa-tionsansprüche zukommen, die grundsätzlich alle
    251 Politikbereiche der Europäischen Union umfassen.
    252 Trotz der Reichweite der europarechtlichen
    253 Transparenzgarantien bleibt den Institutionen aber ein
    254 gewisser Spielraum in der Prüfung der Zugangsberechtigung
    255 zu Dokumenten, der gerade im Rahmen der Verhandlungen zu
    256 einem derart bedeutenden Abkommen wie TTIP voll
    257 ausgeschöpft zu werden scheint: Bei der Annahme einer
    258 Gefährdung von wirtschaftlichen Interessen oder Interessen
    259 der internationalen Beziehungen können die Institutionen
    260 eine Veröffentlichung von Informationen zwingend ablehnen,
    261 selbst wenn der Zugang zu den Dokumenten im überwiegenden
    262 öffentlichen Interesse liegt.
    263 In Hinblick auf die demokratischen Grund-sätze und die
    264 Prinzipien eines bürgernahen und inklusiven Regierens, zu
    265 denen sich die Europä-ische Union in den Verträgen bekennt,
    266 scheint diese Regelung freilich nicht vollkommen
    267 zu-friedenzustellen.
    268
    269 ------------------------------------------------------------
    270 ----------------------------------------------
    271 * [1] Das Verhandlungsmandat wurde auf Grundlage von
    272 Artikel 207 Abs. 3 und Artikel 218 Abs. 2 des Vertrages
    273 über die Ar-beitsweise der Europäischen Union (AEUV)
    274 erlassen. Basierend auf der Ausnahme vom allgemeinen
    275 Grundsatz der Offenheit zugunsten des Schutzes
    276 strategischer Wirtschaftsinteressen nach Verordnung (EG)
    277 1049/2001 vom 30.Mai 2001 wurden Inhalt und Umfang des
    278 Mandats nicht offiziell bekannt gemacht. Durch ein „Leak“
    279 gelangte das Dokument jedoch im Frühjahr 2014 an die
    280 Öffentlichkeit und ist nunmehr auf http://www.ttip-leak.eu
    281 einsehbar.
    282 * [2] Siehe unter anderem:
    283 (1) Blogeintrag von Ska Keller, MEP
    284 (www.ska-keller.de/de/presse/eu-us-freihandelsabkommen-rat-v
    285 erweigert-transparenz-bei-ttip),
    286 (2) Blogeintrag von campact
    287 (blog.campact.de/2014/08/peinlich-eu-kommissar-kennt-eigene-
    288 ttip-studie-nicht/),
    289 (3) Blogeintrag von Lobbycontrol
    290 (www.lobbycontrol.de/2014/06/ttip-verhandlungen-wir-machen-d
    291 ruck-fuer-mehr-transparenz/),
    292 (4) Freihandelsabkommen: Goliath gegen Goliath, Die Zeit,
    293 Nr. 7/2014, 19. Februar 2014.
    294 * [3] Siehe Informationsblatt der Europäischen Kommission
    295 (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/march/tradoc_152
    296 276.pdf).
    297 * [4] Siehe unter anderem: Blogeintrag von Greenpeace
    298 Österreich
    299 (http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldunge
    300 n/Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwe
    301 rde-gegen-EU-Kommission-ein).
    302 * [5] Vertrag über die Europäische Union, Amtsblatt C326,
    303 26. Oktober 2012, Art 1, Art 10 Abs 3; (Im Folgenden: EUV).
    304 * [6] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
    305 Amts-blatt C326, 26. Oktober 2012, Art 15; (Im Folgenden:
    306 AEUV).
    307 * [7] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    308 der Euro-päischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    309 Beck, Art 15 AEUV, Rn 8-11; Beachte: Der Begriff
    310 „Verwaltung“ bezieht sich demnach auf sämtliche
    311 „gubernative“ Tätigkeiten der Europäi-schen Union – das
    312 heißt nicht nur Maßnahmen der Exekutive, sondern auch
    313 solche der Legislative.
    314 * [8] Art 15 Abs 3 Unterabs 5 AEUV.
    315 * [9] Vergleiche Art 218 Abs 3 AEUV und Art 289 Abs 3 AEUV;
    316 In einem Brief an den Rat argumentiert die Europäische
    317 Bürgerbeauftrage jedoch, dass im Lichte des besonders
    318 großen öffentlichen Interesse die Geheimhaltung eines
    319 derart elementaren Dokuments nicht mit dem Grundsatz der
    320 Offenheit vereinbar sei (siehe:
    321 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    322 /54634/html.bookmark); die verbindliche Entscheidung in
    323 dieser Sache obliegt jedoch letztendlich dem EuGH.
    324 * [10] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    325 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    326 Beck, Art 15 AEUV, Rn 19; umfasst sind demnach alles
    327 Gesetzgebungsakte die vom Rat (und dem Parlament) im
    328 ordentlichen oder be-sonderen Gesetzgebungsverfahren zu
    329 erlassen sind, worunter der Erlass internationaler Abkommen
    330 nach den Verfahrensbestimmungen von Artikel 207 und Artikel
    331 218 AEUV zu subsumieren sind. Zu beachten ist aber, dass
    332 Art 15 Abs 3 Unterabs 5 auch hier in Hinblick auf den
    333 Dokumentzugang auf die Verord-nung (EG) 1049/2001 verweist.
    334 * [11] Art 15 Abs 3 AEUV. Gemäß Art 2 Abs 2 der Verordnung
    335 (EG) 1049/2001 können die angefragten Organe den Kreis der
    336 Anspruchsberechtigten auf natürliche und juristische
    337 Personen ohne (Wohn)sitz in einem Mitgliedsstaat erweitern,
    338 was der gängigen Praxis entspricht (Siehe Wegener in
    339 Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Auflage [2011], Beck, Art 15
    340 AEUV, Rz 12).
    341 * [12] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    342 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001, Art 2 Abs 3, Art 3 lit a.
    343 * [13] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai
    344 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001 (Im Weiteren: VO [EG]
    345 1049/2001); Beachte: Grundlage der Verordnung war Art 255
    346 EGV.
    347 * [14] Art 3 lit. b der Verordnung (EG) 1049/2001.
    348 * [15] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    349 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    350 Beck, Art 15 AEUV, Rn 46.
    351 * [16] Zu Antragstellung und Verfahren siehe Art 6 – Art 8
    352 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    353 * [17] Art 4 Abs 1 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    354 * [18] Art 4 Abs 2-4 der Verordnung (EG) 1049/2001.
    355 * [19] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht
    356 der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010),
    357 Beck, Art 15 AEUV, Rn 58.
    358 * [20] Siehe
    359 http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en
    360 /54634/html.bookmark
    361 * [21]
    362 http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldungen
    363 /Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwer
    364 de-gegen-EU-Kommission-ein/
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