Aktuell steht die Union - und damit auch die europäische Wertegemeinschaft - vor vielfältigen Herausforderungen: Staatsschuldenkrise, eine hohe Jugendarbeitslosigkeit, marode Renten- und Steuersysteme, steigende Mietpreise sowie die Haushaltspolitiken einzelner Mitgliedstaaten schüren eine Unzufriedenheit bei vielen Bürgern, die sich politisch thematisieren und instrumentalisieren lässt.

Die aktuellen Verfassungsänderungen in Ungarn und die ungarische Innenpolitik führen nicht nur zu Empörung und zu Protesten unter ungarischen Bürgern, sondern europaweit werden diese Entwicklungen insbesondere im Hinblick auf die europäischen Werte kritisch diskutiert - die Union wird aufgefordert, die Werte zu schützen.

Es ist zu einer allgemeinen Debatte über europäische Werte gekommen, im Rahmen derer die Ineffektivität der rechtlichen und politischen Unionsinstrumente zum Schutze der Werte beklagt wird. Alternativen zu bestehenden Schutzmechanismen werden momentan intensiv diskutiert: ein Ansatz ist die von mehreren Außenministern, unter ihnen der deutsche Außenminister Guido Westerwelle, gestartete Rechtsstaatsinitiative. Guido Westerwelle plädiert dabei für „ein Element der Frühwarnung […], das rasch und möglichst frei von politischen Opportunitäten in Gang gesetzt werden kann.“ Er betont in diesem Zusammenhang, dass die Einführung - wenn möglich - ohne Vertragsänderungen umgesetzt werden soll. Die Forderung des Europäischen Parlaments nach einem Kopenhagen-Mechanismus, verbunden mit der Einführung einer Kopenhagen-Kommission, also einer Kontrollinstanz, die die Einhaltung der Kopenhagener Kriterien und dabei insbesondere der Werte auch nach dem Beitritt überwacht, wird ebenfalls vielfach diskutiert. Dabei sehen Befürworter ihn als Lösung für bestehende Lücken im Rechtsschutzsystem. Kritiker wiederum stellen die Sinnhaftigkeit der Einführung einer neuen Institution zum Schutz der Werte in Frage und verweisen auf die bestehenden Handlungsmöglichkeiten der EU.

Die öffentliche Debatte in Europa erstreckt sich neben den „europäischen Werten" auch auf spezielle mitgliedstaatliche Themen. Dabei bestimmt die Innenpolitik anderer Mitgliedstaaten hierzulande die Schlagzeilen sowie die politische Tagesordnung. Ebenso rücken europapolitische Entscheidungen der Brüsseler Verantwortlichen immer stärker in den Fokus der Öffentlichkeit - sowohl in den einzelnen Mitgliedstaaten als auch auf europäischer Ebene. Diese europäischen Öffentlichkeiten leisten einen wichtigen Beitrag zur gesellschaftlichen Integration in der Europäischen Union. Ebenso bringen sie „Europa" den Bürgern näher und tragen somit auch zur Identitätsbildung bei.

Es stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, ob sich populistische Entwicklungen im Rahmen europäischer Öffentlichkeiten allein negativ auswirken - oder ob sie sogar positiv Einfluss nehmen können, indem durch die Vereinfachung in der politischen Kommunikation eine neue Ebene des Austauschs herausgebildet wird.

Führt die öffentliche Debatte über den Populismus, und damit ein stärkeres Eintreten für gemäßigte Positionen im politischen Meinungskampf, gar zu einer Rückbesinnung auf das europäische Wertefundament?

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Links zum Thema

• „Die Werte in der Europäischen Union – Der europäische Staaten- und Verfassungsverbund als Werteverbund –" von Prof. Dr. Christian Calliess (Berliner Online-Beiträge zum Europarecht Nr. 18, 10. Dezember 2004, Pdf-Download startet automatisch)
• "Aufbruch in die Euro-Union" - Warum ohne mehr Integration weitere Krisen drohen. Elf deutsche Ökonomen, Politologen und Juristen – die Glienicker Gruppe – entwickeln Vorschläge für ein vertieftes Europa (verfassungsblog.de, 18. Oktober 2013 - auch erschienen unter dem Titel "Mobil, gerecht, einig" in der Zeit vom 17. Oktober 2013)
• „Populismus und Massenmedien" von Paula Diehl (APuZ 5-6/2012)
• „Europa - das sind wir" von Ludwig Greven (Zeit Online, 19. Januar 2012) [weniger anzeigen]

Der Platz der Grundrechte in Karlsruhe CC BY-NC-ND/tbee

Was sind die europäischen Werte?

Eine 2010 von der Europäischen Kommission durchgeführte Eurobarometer-Umfrage widmete sich der Europäischen Union (EU) als Wertegemeinschaft. Die befragten Bürger nannten Menschenrechte und Demokratie gleichzeitig als die Werte, die die EU am besten repräsentieren.

Die europäischen Werte sind auf Unionsebene ausdrücklich vertraglich verankert. So heißt es in Artikel 2 des Vertrages über die Europäische Union (EUV):

„Die Werte, auf die sich die Union gründet, sind die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet."

Die EU verpflichtet sich in ihrem Handeln - sei es innen- oder außenpolitisch - diesem Wertefundament. Ziel ist es, die Werte zu fördern (Art. 3 EUV). Sie sollen dabei nicht nur auf Unionsebene, sondern auch auf Ebene der Mitgliedstaaten und der Beitrittskandidaten Beachtung finden. Werte sind fest verankerte Grundeinstellungen in einer Gesellschaft oder einzelner Personen, deren inhaltliche Bestimmung nicht abschließend vorgenommen werden kann. Sie sind in ihrer Bedeutung komplex und subjektiv. Auch unterfallen sie dem gesellschaftlichen Wandel und reflektieren politische, rechtliche sowie historische Entwicklungen. Die europäischen Werte haben ihren eigenen Gehalt und sind daher nicht deckungsgleich mit den nationalstaatlichen Wertegerüsten. Ihr Ursprung wurzelt aber in den mitgliedstaatlichen Wertetraditionen, die sich bis in die Antike zurückverfolgen lassen. Ebenso stehen europäische und nationale Werte in einem wechselbezüglichen Verhältnis zueinander, so dass von einem Werteverbund in der EU gesprochen werden kann. (Beitrag zum Thema von Prof. Dr. Christian Calliess, Pdf-Download startet automatisch)

Die Bedeutung des europäischen Wertefundaments ist insgesamt betrachtet nicht zu unterschätzen. Auf seiner Grundlage hat sich die Union heutiger Gestalt herausgebildet. Den gemeinsamen Werten ist dabei stets eine vereinende, die europäische Integration fördernde Wirkung zugekommen. Auch dienen sie der Bildung einer europäischen Identität und nicht zuletzt der Funktionsfähigkeit der EU. Sowohl die seit dem Vertrag von Lissabon verbindliche Grundrechte-Charta, in deren Präambel auf die Wertebasis der Union hingewiesen wird, als auch der geplante Beitritt der EU zur Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verdeutlichen einmal mehr, dass sich die Europäische Union auf vereinende Werte stützt.

Herausforderungen der europäischen Wertegemeinschaft

Bundespräsident Joachim Gauck machte mit der europäischen Wertegemeinschaft ein derzeit viel diskutiertes Thema zum Gegenstand seiner „Rede zu Perspektiven der europäischen Idee“. Aktuell rücken die europäischen Werte unter anderem vor dem Hintergrund der Verfassungsänderungen und innenpolitischen Entwicklungen in Ungarn in den Fokus der Öffentlichkeit. Populismus und eine verstärkte Renationalisierung scheinen die Politik der Regierung Orbán zu bestimmen. Das höchst umstrittene ungarische Mediengesetz hat Fragen hinsichtlich der Vereinbarkeit mit den europäischen Werten der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie mit der Pressefreiheit aufgeworfen. Die EU-Kommission hat die ungarische Regierung zu Änderungen bewegt, die aber als unzureichend kritisiert worden sind. Nicht zuletzt wurde das Mediengesetz in Teilen vom ungarischen Verfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt. Nicht nur in der ungarischen Öffentlichkeit kommt es zu starker Kritik an den Maßnahmen Orbáns, auch in anderen Mitgliedstaaten wird in den Medien, den sozialen Netzwerken oder der Politik mit Empörung reagiert. Angesichts dieser Entwicklungen sieht sich die EU-Kommission, die sich bislang eher zurückhaltend gezeigt hat, verstärkt zum Handeln - genauer gesagt zum Ergreifen von Sanktionen - aufgefordert.

Der EU-Kommission stehen hierbei verschiedene Sanktionsmöglichkeiten zur Verfügung: zum einen das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 ff. des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) oder zum anderen als „schärfere” Sanktion das Verfahren nach Art. 7 EUV. Letzteres setzt „eine eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung der in Art. 2 EUV genannten Werte durch einen Mitgliedstaat” voraus, und kann zur Aussetzung von mitgliedstaatlichen Rechten - wie Stimm- oder Teilnahmerechten - in der Europäischen Union führen.

Bis heute ist ein formelles Verfahren nach Art. 7 EUV nicht eröffnet worden. Im „Fall Österreich” wurden 2000 anlässlich der Regierungsbeteiligung der rechtspopulistischen Freiheitlichen Partei Österreichs (FPÖ) unter dem Vorsitz Jörg Haiders sowie aufgrund der anschließenden Regierungsmaßnahmen lediglich „bilaterale Sanktionen” von 14 Mitgliedstaaten gegen Österreich ergriffen. Auch die Regierung Berlusconi stand seit Anfang des neuen Jahrtausends verstärkt unter Kritik. Nicht nur wegen der Regierungsbildung mit der rechtspopulistischen Lega Nord, sondern vor allem aufgrund ihrer Medien- und Justizpolitik wurde die Einhaltung europäischer Werte, insbesondere der Rechtsstaatlichkeit und der Demokratie, bezweifelt. Die Einflussnahme der staatlichen Führung auf die Medien bedingt durch die Position Berlusconis als italienischer Medienmogul und Ministerpräsident (Stichwort: Interessenkonflikt) erregte zwar europaweit Besorgnis, führte dennoch nicht zur Einleitung eines Sanktionsverfahrens nach Art. 7 EUV.

Instrumente zum Schutz der Werte

Aktuell werden auf mitgliedstaatlicher und Unionsebene die verfügbaren Instrumente zum Schutz der europäischen Werte kritisch beleuchtet. Neben einer möglichen Anwendung des Art. 7 EUV wird vor allem die Einführung neuer und effektiverer Mechanismen diskutiert, die gleichermaßen für alle Mitgliedstaaten gelten sollen. Auch für Außenminister Guido Westerwelle ist der „Grundwerteschutz [...] nicht nur eine Frage der Überzeugung, die EU braucht dafür auch wirksame Instrumente. Doch ist seit langem evident, dass hier eine Lücke klafft. Die sogenannten Vertragsverletzungsverfahren sind häufig zu technisch oder greifen zu kurz.”

Ein Vorstoß aufseiten der Mitgliedstaaten ist die sogenannte Rechtsstaatsinitiative der Außenminister Dänemarks, Finnlands, Deutschlands und der Niederlande. Nach ihr soll ein Frühwarnmechanismus eingeführt werden, der unmittelbar einen politischen Prozess – in Form eines politischen Diskurses mit dem betreffenden Mitgliedstaat – in Gang setzt, sobald es zu einer Gefährdung europäischer Werte kommt. Dieser ad hoc-Mechanismus stieß bei seiner Vorstellung im Rat der Europäischen Union auf große Befürwortung. Die Europäische Kommission in ihrer Funktion als „Hüterin der Verträge” soll mit der Umsetzung und Durchführung des Frühwarninstruments betraut werden. Um der Initiative Nachdruck zu verleihen, wurde auch im Bundestag von den Regierungsfraktionen ein Antrag mit dem Titel „Politischen Mechanismus zum Schutz europäischer Grundwerte etablieren – Rechtsstaatsinitiative konsequent vorantreiben” eingebracht.

Ein anderes Instrument könnte die Einführung eines sogenannten Kopenhagen-Mechanismus sein - ebenfalls als ein schnelles und effizientes Instrument der Frühwarnung. Bislang gelten die durch den Europäischen Rat festgelegten Kopenhagener Kriterien lediglich für Beitrittskandidaten. Angedacht ist ein einheitlich geltender Kontrollmechanismus ausgeübt durch eine institutionsübergreifende Kopenhagen-Kommission, durch den sichergestellt werden soll, dass die europäischen Werte fortwährend, d.h. auch nach dem Beitritt, eingehalten werden. Auch im Tavares-Bericht, der anlässlich der Entwicklungen in Ungarn die Einhaltung der europäischen Grundwerte fordert und Empfehlungen zu ihrem Schutz ausspricht - sowohl auf Ebene Ungarns als auch der Union - wird die Einführung eines „Kopenhagen-Mechanismus" empfohlen. Der Bericht ist vom Plenum des Europäischen Parlaments angenommen worden, wobei das Parlament der ungarischen Regierung bei einer anhaltenden Verletzung europäischer Werte ein Verfahren nach Art. 7 EUV androht. Die Stellungnahme zur vierten Verfassungsänderung in Ungarn der vom Europarat eingesetzten Venedig-Kommission zeichnet ebenfalls einen großen Handlungsbedarf zum Schutz der Werte in Ungarn auf.

Die weitere Entwicklung bleibt abzuwarten und birgt großes Diskussionspotential – über die Bedeutung und den effektiven Schutz europäischer Werte.

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Links zum Thema

• „Rede zu Perspektiven der europäischen Idee" von Bundespräsident Joachim Gauck am 22. Februar 2013

• „Keine Erosion bei Europas Werten!" Gastbeitrag von Außenminister Guido Westerwelle (RPonline, 22. Mai 2013)

• Rechtsstaatsinitiative der Außenminister Dänemarks, Finnlands, Deutschlands und der Niederlande zur Einführung eines politischen Frühwarnmechanismus

• Tavares-Bericht zur Lage der Grundrechte in Ungarn

• "Ein Grundwerte-TÜV für die EU" von Michael Roth, europapolitischer Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion (erschienen am 25. Juni 2013 in der FAZ)

• „Identität in der Wertegemeinschaft" von Karl-Peter Schwarz (faz.net, 30. Dezember 2010)

• Debatte - Europa kontrovers: Die Werteordnung der EU und ihre Grundlage (bpb.de)

• "Aufbruch in die Euro-Union" von der Glienicker Gruppe (verfassungsblog.de, 18. Oktober 2013 - auch erschienen unter dem Titel "Mobil, gerecht, einig" in der Zeit vom 17. Oktober 2013)

• „Eine Verfassung für Europa? Zweckverband oder Wertegemeinschaft?" von Prof. Dr. Josef Isensee (faz.net, 14. Januar 2007)

• Interview mit Viktor Orbán über seine Regierungspolitik und die Kritik an den ungarischen Verfassungsänderungen (faz.net, 16. April 2013)
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Demonstration gegen das ACTA-Abkommen in Dublin 2012 CC BY 2.0/Sebastian Dooris

Bestimmte europapolitische Themen wie die Eurorettung beherrschen die öffentliche Debatte in vielen EU-Mitgliedstaaten gleichzeitig und zieren die Titelseiten verschiedener nationaler Massenmedien. Ebenso bleibt die Innenpolitik der einzelnen Mitgliedstaaten nicht rein national, vielmehr bestimmen innenpolitische Themen anderer EU-Mitgliedstaaten regelmäßig die politische Tagesordnung hierzulande. Beispielsweise werden Wirtschafts-, Sozial- und Haushaltspolitik bestimmter Mitgliedstaaten diskutiert und auch nationale Wahlen erregen transnationale Aufmerksamkeit. Andere Themen wiederum interessieren nur eine bestimmte Nischenöffentlichkeit, wie zum Beispiel in Bereichen der Land- oder Wasserwirtschaft. Sie sind somit zwar nicht auf die gleiche Weise in der öffentlichen Wahrnehmung präsent; gleichwohl stellen sie eine europäische Öffentlichkeit her. Auch die rein nationale Auseinandersetzung mit Europapolitik trägt zur Herausbildung von europäischer Öffentlichkeit bei. Aufgrund dieser verschiedenen Kommunikationsräume kann schließlich von europäischen Öffentlichkeiten gesprochen werden.

Die aktuelle Krise wirkt aber auch als Katalysator für eine Renationalisierung politischer Rhetorik und fördert das Aufleben nationaler Ressentiments wie das der „faulen Griechen“ oder der „herrischen Deutschen“. Die derzeitige europäische Krisenpolitik wird dabei in hohem Maße durch nationale Medienöffentlichkeiten wahrgenommen. Problematisch wird dies, wenn infolgedessen wichtige Sichtweisen auf das Geschehen nicht wahrgenommen werden und somit als Standpunkte in der Debatte ausfallen.

Neue Kultur der öffentlichen Debatte

Eine neue Kultur der öffentlichen Debatte darüber, wie die Zukunft der Europäischen Union gestaltet werden soll, ist für unsere Demokratie unabdingbar. Die europäische Medienöffentlichkeit ist jedoch vergleichsweise schwach ausgeprägt. Einen Ansatzpunkt können transnationale Öffentlichkeiten bilden, die sich mittlerweile verstärkt auch im Internet formieren. Diese Transnationalisierung ereignet sich durch Qualitätszeitungen und öffentlich-rechtliche Medien, aber auch über Blogs, soziale Medien oder alltägliche Kontakte mit Bürgern anderer Mitgliedstaaten.

Soziale Medien ermöglichen zudem eine immer tiefergehende Vernetzung der europäischen Bürgerinnen und Bürger und auch zivilgesellschaftliche Akteure organisieren sich online. So entstehen europaweite Netzwerke von Experten mit großem Einfluss auf die öffentliche Meinung und mit erheblichem Mobilisierungspotenzial, wie im Fall der Debatte um das internationale Anti-Produktfälschungsabkommen ACTA. Netzwerke innerhalb der europäischen Bevölkerung werden durch Soziale Medien verbunden und bringen diese immer enger zusammen.

Für Viele steht fest: Die EU steht vor Reformherausforderungen, will sie gestärkt aus der derzeitigen Situation hervorgehen. Das erfordere eine vielgestaltige europaweite Debatte, die über kulturelle, politische und sprachliche Grenzen hinausgeht. Durch einen solchen öffentlichen europäischen Kommunikationsraum und Transparenz des politischen Systems könne auch Legitimationsproblemen der Europäischen Union entgegengewirkt werden.

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Links zum Thema

• „Europäische Öffentlichkeit – Entwicklung transnationaler Medienkommunikation“ von Barbara Pfetsch/Annett Heft (APuZ 23-24/2009)
• „Europäische Öffentlichkeit dank der Krise?“ von Christian Schwöbel (boell.de, 23.Juli 2012)
• „Acta-Debatte: Jetzt reden alle mit" von Robert Birnbaum/Albrecht Meier/Anna Sauerbrey (tagesspiegel.de, 13. Februar 2012)
• „Warum Europa nicht auf die Barrikaden geht“ von Juliane Leopold (Zeit Online, 4. Oktober 2012)
• „Die Übersetzer“ von Maja Beckers zum Thema „Euroblogger“ (tagesspiegel.de,19. Mai 2012) [weniger anzeigen]

Gegner eines Moscheeneubaus demonstrieren 2007 in Köln. ©picture alliance/dpa: Oliver Berg

Heutzutage beziehen sich populistische Strömungen unter anderem auf die Wirtschafts- und Finanzkrise in Europa, steigende Arbeitslosigkeit oder greifen bereits in der Bevölkerung bestehende ausländerfeindliche Haltungen auf, um sie zu instrumentalisieren. Prominente Vertreter des Populismus sind die Front National in Frankreich, die Lega Nord in Italien, sowie Geert Wilders’ Partei für die Freiheit in den Niederlanden. Auch in der Politik der ungarischen Regierung Orbáns scheint sich der Populismus zu verstärken.

Was bedeutet „Populismus”?

Populismus (lat. populus - „Volk") zeichnet sich dadurch aus, dass für komplexe Probleme in vorgeblich volksnahem Ton vereinfachende Lösungen präsentiert werden. Dabei werden in der Rhetorik oft Gegenpole geschaffen. Diese orientieren sich grob an zwei Achsen: Im Rahmen des „vertikalen Populismus” wird die Distanz zwischen der herrschenden Elite, dem „Establishment”, und dem „einfachen” Volk beklagt. Dabei beanspruchen die Populisten die Vertretung des Volkswillens für sich und setzen sich dadurch vom etablierten System ab. Der „horizontale Populismus” beschreibt wiederum die Abgrenzung von anderen gesellschaftlichen Gruppen innerhalb der Bevölkerung, wie zum Beispiel Ausländern. Während die vertikale Unterscheidung auf alle populistischen Strömungen zutrifft, ist die horizontale Abgrenzung vor allem für den Rechtspopulismus identitätsstiftend. Im Mittelpunkt einer populistischen Partei oder Bewegung steht oftmals eine charismatische Person, die vor allem Vorurteile und Ängste der Bevölkerung instrumentalisiert.

Populistische Bewegungen machen sich nicht selten den Ruf nach „mehr nationaler Souveränität“ oder „mehr Demokratie“ zu eigen. Die von Giuseppe Grillo in Italien hervorgerufene Bewegung „MoVimento 5 Stelle" (5-Sterne-Bewegung) fordert beispielsweise unter diesen Aspekten eine Abstimmung über den Verbleib des Landes in der EU.

Ein weiteres Merkmal des Populismus ist das Zeichnen eines drastischen Gegenmodells zum jetzigen Zustand. So steht bei der Partei „Drachme“ in Griechenland sowie bei der „Alternative für Deutschland” der Ausstieg aus dem Euro auf dem Programm, während die „UK Independence Party (UKIP)“ sogar den Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union fordert. (=> mehr zum Thema auf Publixphere.de: Großbritannien und die EU)

Die Existenz populistischer Bewegungen könnte jedoch auch als Chance für die Demokratie gesehen werden: Je lauter populistische Stimmen gehört werden, desto klarer müssen auch andere politische Akteure ihre Positionen im politischen Meinungskampf verteidigen. Dieser Diskurs kann zu einer besseren Vermittlung verschiedener Positionen und damit zu einer Stärkung der politischen Öffentlichkeit führen, da die Bürger für gesellschaftliche Problemfelder sensibilisiert und zur Teilnahme am politischen Geschehen bewegt werden.

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Links zum Thema

• „Europas Populisten im Aufwind" Dossier auf Cicero Online

• „Wesensmerkmale des Populismus" von Karin Priester (APuZ 5-6/2012)

• „Populismus" von Frank Decker / Marcel Lewandowsky (bpb.de, 3. Juni 2009)

• „Populismus: Europas neue Anti-Parteien" von Elisabeth Gamperl (Zeit Online, 23. Mai 2013)

• „Nach ihrer Etablierung - Rechtspopulistische Parteien in Europa" von Florian Hartleb (kas.de)

• „Populismus: Wir! Sind! Das! Volk!" von Jan Werner Müller (Zeit Online, 22. April 2012)

• „Illusion einer intakten Welt" von Florian Hartleb (Internationale Politik 4, Juli/August 2013) [weniger anzeigen]

Wir – elf deutsche Ökonomen, Juristen und Politologen – wollen uns mit der Aussicht, weiter auf Zeit zu spielen und mit immer größerem Einsatz darauf zu wetten, dass die Krise irgendwann schon vorübergeht, nicht abfinden. Der Patient ist krank, und um ihn zu heilen, reicht es nicht aus, sein Fieber zu senken und ansonsten auf seine Selbstheilungskräfte zu vertrauen. Wir haben es mit strukturellen Problemen zu tun, und die verlangen nach strukturellen Lösungen. Auch wenn dies im Moment nicht populär ist: Wir sind überzeugt, dass die Währungsunion weitere Integrationsschritte, insbesondere eine handlungsfähige europäische Wirtschaftsregierung braucht. Wie diese aussehen könnten, wollen wir im Folgenden skizzieren.

Wir sprechen dabei als Deutsche, aber auch als Unionsbürger, die mit den Unionsbürgern anderer Länder in einem Gemeinwesen verbunden sind. Das ist kein Widerspruch: Es liegt im wohlverstandenen deutschen Eigeninteresse, selbst die politische Initiative zu ergreifen, statt aus Angst vor der Transferunion den Kopf in den Sand zu stecken und jeden konstruktiven Vorschlag als Versuch abzutun, uns das Geld aus der Tasche zu ziehen.

Heute wissen wir: Das Prinzip der Eigenverantwortung, das Prinzip des No-Bailout war richtig. Aber es scheitert dort, wo seine Durchsetzung einen Kollateralschaden verursacht, der so groß ist, dass von vornherein weder Schuldner noch Gläubiger an die Ernsthaftigkeit der Eigenverantwortungsverpflichtung glauben. Die Architektur der Euro-Zone kann erst dann stabil sein, wenn sie solche Kollateralschäden vermeidet, und das bedeutet mehr Integration, wie wir in den folgenden vier Handlungsfeldern zeigen.

Eigenverantwortliche Schuldner brauchen eigenverantwortliche Gläubiger

Der Vertrag von Maastricht ging davon aus, dass das Problem unverantwortlicher Schuldenlasten gelöst ist, wenn nur alle Staaten die Verschuldungsregeln einhalten. Tatsächlich haben sich nicht alle daran gehalten, wie das Beispiel Griechenland zeigt. Deshalb war es richtig, die Verschuldungsregeln mit dem Fiskalpakt samt Europäischem Semester zu härten. Das so entstandene Regelgeflecht muss allerdings durch ein schlankeres und demokratischeres Verfahren auf einer soliden rechtlichen Basis ersetzt werden.

Richtig ist aber auch, dass die Krise etwa in Spanien oder Irland selbst durch den Fiskalpakt nicht verhindert worden wäre. Die fiskalischen Risiken, die sich dort aufgebaut haben, sind nicht allein durch den Bruch von Staatsverschuldungsregeln entstanden, sondern letztlich durch eine mangelhafte Regulierung des Finanzsektors innerhalb eines heterogenen Währungsraums, der starke regionale Ungleichgewichte hervorgebracht hat.

Die Krise hat gezeigt: Eine No-Bailout-Klausel lässt sich nur durchhalten, wenn den Schuldnern im Krisenfall privatwirtschaftliche Gläubiger gegenüberstehen, die Verluste absorbieren können. Dies ist derzeit systematisch nicht der Fall. Das fragile Finanz- und Bankensystem mit seinen systemrelevanten Akteuren kann im Krisenfall den europäischen Steuerzahler erpressen.

Deshalb benötigt die Eurozone eine robuste Bankenunion. Die gemeinsame Bankenaufsicht muss eine solide Kapitalausstattung des Bankensektors sicherstellen. Die gemeinsame Bankenrestrukturierung und –abwicklung muss die privatwirtschaftliche Gläubigerkette durchsetzen: Erleiden Banken große Verluste, müssen als erstes die Aktionäre, dann die nachrangigen Anleihegläubiger, dann die vorrangigen Gläubiger und zuletzt der von den Banken selbst finanzierte Bankenfonds einspringen. Erst wenn diese Möglichkeiten erschöpft sind, kann auf den europäischen Steuerzahler zurückgegriffen werden.

Man muss sich darüber im Klaren sein, dass mit einer staatlichen Bankenrettung in der Währungsunion Umverteilungseffekte zwischen Ländern verbunden sind. Daher müssen Banken in der Eurozone strenger und nicht lascher reguliert werden als in Nationalstaaten mit eigener Währung.

Im Prinzip hat der Europäische Rat all dies bereits im Sommer 2012 erkannt. Aber wir sehen kommen, dass die Umsetzung spätestens im Frühjahr 2014 gegen die Wand fahren wird. Bis zu diesem Zeitpunkt soll die europäische Bankenaufsicht die Bilanzen der Banken überprüft haben. Ab Mai sollen dann endlich glaubwürdige Stresstests durchführt werden. Aber wie soll dies ernsthaft funktionieren, wenn bis dahin die Fragen der Bankenabwicklung noch gar nicht gelöst sind? Wir dürfen die neue Bankenaufsicht nicht vor die Wahl stellen, entweder die Probleme in den Bankbilanzen weiter unter dem Teppich zu halten oder die Banken in die unkontrollierte Insolvenz zu treiben. Dieses Szenario zeigt, wie sehr die Zeit drängt. Keinesfalls kann die politische Lösung der strukturellen Probleme der Eurozone unter Hinweis auf die Europawahl 2014 auf die lange Bank geschoben werden.

Eigenverantwortung und Solidarität gehen Hand in Hand

Eigenverantwortung der Mitgliedsstaaten heißt auch Eigenverantwortung ihrer Bürger. Dass diese die Krisenlasten im Wesentlichen schultern und dabei auch schmerzhafte Reformen anpacken müssen, ist daher unvermeidlich. Aber die Grenze dieser Eigenverantwortung ist dort erreicht, wo elementare Lebenschancen bedroht sind. Hier muss die Solidarität in der Union und speziell zwischen den Unionsbürgern greifen. Wenn in Griechenland, Portugal oder Spanien eine ganze Generation ihrer Chancen beraubt wird, ein produktives Leben zu führen, dann ist das nicht nur ein griechisches, portugiesisches oder spanisches Problem, sondern eines, das uns alle als Unionsbürger betrifft.

Die Währungsunion wird ohne kontrollierte Transferelemente nicht dauerhaft stabil sein können. So muss der Notfallmechanismus ESM zu einem Europäischen Währungsfonds ausgebaut werden, der sich selbst verstärkenden Liquiditätskrisen glaubhaft entgegentreten kann. Damit wird verhindert, dass ein Staat abrupt den Zugang zum Kapitalmarkt verliert.

In Ländern, die vom Staatsbankrott unmittelbar bedroht sind und daher unter den Rettungsschirm schlüpfen, darf es aber nicht dazu kommen, dass die elementaren Lebenschancen ihrer Bewohner den Sparzwängen geopfert werden. Es kann zur Wahrung der Lebenschancen auch erforderlich werden, die Reformprogramme zeitlich zu strecken.

Eine Situation, in der ein Euro-Land in einen akuten Zahlungsnotstand gerät und gezwungen wird, seiner Bevölkerung drakonische Sparmaßnahmen zuzumuten, muss die Ausnahme bleiben. Damit es möglichst gar nicht erst so weit kommt, benötigen wir zwischen den Euroländern einen Versicherungsmechanismus, der die fiskalischen Konsequenzen eines dramatischen Konjunktureinbruchs für die Bevölkerung abfedert.

Die Eurozone sollte somit eine Versicherung gegen Konjunkturschocks aufbauen, zum Beispiel als gemeinsame Arbeitslosenversicherung in der Eurozone, die die nationalen Systeme ergänzt. Hiermit würden zwei Dinge erreicht. Zum einem würde man einen Mechanismus schaffen, der starken Rezessionen mit automatischen europäischen Stabilisatoren entgegenwirkt. Zum anderen würde eine Arbeitslosenversicherung auch Europa ein konkretes Gesicht bei den Unionsbürgern geben. Teilnehmen könnten diejenigen Länder, deren Arbeitsmärkte so organisiert sind, dass sie das geordnete Funktionieren der Währungsunion unterstützen. Man würde somit die Einführung einer gemeinsamen Versicherung dafür nutzen, lange verschleppte Reformen in den Arbeitsmärkten anzugehen. So ließe sich die Integration des europäischen Arbeitsmarktes vorantreiben und der makroökonomischen Zusammenhalt der Eurozone stärken.

Die Massenarbeitslosigkeit in den Krisenstaaten erfordert ebenfalls Maßnahmen: Erstens muss die Mobilität im europäischen Arbeitsmarkt gezielt für Bewohner der Krisenländer verbessert werden. Mit Sprachkursen und anderen Ausbildungsmaßnahmen müssen diejenigen, die aufgrund der Krise ihre Lebensgrundlage verloren haben, in die Lage versetzt werden, in anderen Euroländern wieder Arbeit zu finden. Es kann nicht sein, dass Deutschland über Fachkräftemangel klagt, während in Spanien massenhaft Fachkräfte auf der Straße stehen. Zweitens muss dafür gesorgt sein, dass die Kreditmärkte in den Krisenländern funktionieren. Das heißt nicht, dass die Kreditbedingungen europaweit einheitlich sein sollten. Aber viel versprechende Investitionen müssen finanzierbar sein. Deshalb spielt die Bankenunion für die wirtschaftliche Erholung eine zentrale Rolle. Wir müssen aus den Fehlern Japans lernen.

Im Übrigen können auch Länder wie Deutschland direkt einen wichtigen Beitrag leisten. Wir wären in der aktuellen Niedrigzinsphase gut beraten, in unsere Infrastrukturen zu investieren und damit gleichzeitig Nachfrage in der Eurozone und Arbeitsplätze für Bürger der Krisenstaaten zu schaffen.

Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in der Krise

In einer Union müssen die Mitgliedsstaaten wechselseitig darauf vertrauen können, dass ihre Regierungen legitim gewählt, ihre Gesetze legitim zustande gekommen und ihre Bürger frei und gleich vor dem Gesetz sind. Wer der Union beitreten will, muss es sich daher gefallen lassen, mit großem Aufwand auf seine demokratischen, rechtsstaatlichen und grundrechtlichen Verfassungsstandards überprüft zu werden. Mit dem Beitritt geht ein Staat die Verpflichtung ein, diese Standards auch weiterhin einzuhalten (Art. 2 EUV). Ist er aber einmal beigetreten, fehlen heute – siehe Ungarn – der EU effektive und glaubwürdige Instrumente, diese Verpflichtung durchzusetzen.

Das kann insbesondere zum Problem werden, wenn Mitgliedsstaaten in eine schwere Wirtschaftskrise geraten. Die Erfahrung zeigt, dass solche Krisen Gesellschaften radikalisieren und die demokratische Verfasstheit eines Staates bedrohen können. In einer Währungsunion ist aufgrund der Krisenkonstellationen, die entstehen können, eine um so größere demokratische und rechtsstaatliche Robustheit unabdingbar. Es kann nicht sein, dass die Union Staaten, die gegen das Beihilferecht verstoßen, wirksamer zur Ordnung rufen kann als solche, die die Demokratie oder rechtsstaatliche Regeln abschaffen. Sie muss mit einem Sanktionsmechanismus ausgestattet werden, der sicherstellt, dass die Mitgliedsstaaten sich untereinander vertrauen können und die Unionsbürger verfassungsstaatlichen Zerfallstendenzen nicht schutzlos ausgeliefert sind.

Generell ist die Union als Rechtsgemeinschaft vital davon abhängig, dass in den Mitgliedsstaaten die Effektivität des Rechts gewahrt bleibt. Wenn Gesetzgebung, Verwaltung und Justiz derart dysfunktional werden, dass kein Mensch mehr vom Recht Gebrauch macht, bedroht das die Union in ihren Grundlagen. Die Missstände in einigen Krisenländern zeigen, dass diese Befürchtungen durchaus praktisch relevant werden können (wobei auch Deutschland sich bei der Umsetzung von EU-Richtlinien nicht immer mustergültig verhält). Die Förderung einer effektiven Rechtsstaatlichkeit, die zugleich die Autorität des europäischen Rechts gewährleistet, sollte daher eine deutlich höhere Priorität genießen als etwa die der Landwirtschaft.

Was die Union zusammenhält

Politische Unionen sind dazu da, gemeinsam öffentliche Güter bereit zu stellen, die jeder für sich genommen nicht bereit stellen könnte. Ursprünglicher Antrieb für die europäische Integration war die Sicherung des Friedens. Der wirksame Schutz der Außengrenzen und der humanitäre Umgang mit Flüchtlingen und Asylsuchenden im Schengenraum, der Binnenmarkt und der Schutz unserer Umwelt sind weitere öffentliche Güter, zu deren gemeinsamer Bereitstellung wir uns bereits jetzt verpflichtet haben. Die Bereitstellung einer stabilen gemeinsamen Währung ist konstitutiv für die Eurozone.

Die Grenze der Eigenverantwortung der Mitgliedsstaaten im Krisenfall ist dort erreicht, wo die Bereitstellung dieser öffentlichen Güter in Gefahr gerät. Wenn ein Mitgliedsstaat in eine Situation gerät, in der er die Flughafensicherheit nicht mehr gewährleisten kann, dann leidet der europäische Luftverkehr als Ganzes. Wenn in einem Mitgliedsstaat im Umgang mit Asylsuchenden menschenunwürdige Zustände herrschen, bricht unser europäisches Asylsystem zusammen. Wenn Krisenländer beginnen, ihre Märkte zum Schutz heimischer Hersteller abzuschotten, sind der Binnenmarkt und die gemeinsame Handelspolitik bedroht. Wenn die Wirtschaftskrise in einem Mitgliedsstaat einen Punkt erreicht, an dem die Finanzmärkte auf dessen Austritt aus der Währungsunion spekulieren, dann kann dies die gemeinsame Währung sprengen.

Nur wenn die Bereitstellung dieser öffentlichen Güter unabhängig von der Staatspleite eines Mitgliedslands funktioniert, wird die No-Bailout-Klausel durchsetzbar sein. Das muss nicht heißen, dass man die Bereitstellung komplett zentralisiert. Es kann genügen, der Union zu ermöglichen, im Krisenfall unterstützend einzuspringen. Die Union muss nicht selbst anfangen, flächendeckend menschenwürdige Unterkünfte für Asylbewerber zu bauen. Aber sie muss Staaten, die das nicht schaffen, zumindest finanziell dazu in die Lage versetzen können.

Keine minimale, sondern eine optimale Union

Diese vier Punkte – eigenverantwortliche Gläubiger, Schutz der Lebenschancen, Schutz der demokratischen Rechtsstaatlichkeit, Bewahrung der öffentlichen Güter – sind das Minimum dessen, was erforderlich ist, um den Euro am Leben zu erhalten. Um das volle Potenzial der Union zu entwickeln und sie damit dauerhaft stabil zu machen, muss aber mehr geschehen.

So ist es längst überfällig, neben der gemeinsamen Währung auch die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik zu verwirklichen. In einer multipolaren Welt, in der China, Russland und andere ihre Einflusssphären ausweiten und die globale Vormacht unseres Verbündeten USA abnimmt, sollte Europa seine gemeinsamen Interessen wirksam vertreten können.

In der Außenpolitik müsste es beispielsweise möglich sein, eine gemeinsame Strategie zur Ordnung des globalen Handels- und Finanzrechts und zur Nutzung globaler Gemeingüter wie Tiefsee oder Weltraum zu verfolgen. Dass die Länder der Euro-Zone mit ihrer gemeinsamen Währung auch einen gemeinsamen Sitz bei IWF und Weltbank beanspruchen sollten, ist eigentlich selbstverständlich. Wenn es eine effektive gemeinsame Außenpolitik und zentralisierte Entscheidungsstrukturen für die Sicherheitspolitik gäbe, wäre auch ein gemeinsamer Sitz im UN-Sicherheitsrat erreichbar.

Das sicherheitspolitische Hauptaugemerk muss sich aber in den kommenden Jahren auf die notwendigen und mittelfristig erreichbaren Ziele richten. Schon heute sollte die Europäische Verteidigungsagentur die Beschaffung militärischer Hard- und Software wirksamer bündeln und so den sicherheitspolitischen Klammergriff der nationalen Rüstungsindustrien aufbrechen. Mittelfristig sollte die Schaffung einer gemeinsamen Marine und Luftwaffe angestrebt werden. In diesen Teilstreitkräften wären die Kostenvorteile des gemeinsamen Vorgehens besonders groß. Dies würde allerdings effektive gemeinsame Einsatzentscheidungen zwingend voraussetzen.

Die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts liegen nicht nur in der klassischen Sicherheits- und Außenpolitik. So hat die NSA-Affäre gezeigt, dass die Unionsbürger sich von ihren Staaten keinen Schutz ihrer Privatsphäre erhoffen können. Nötig wäre ein Binnenmarkt für Datensicherheit, der strenge Datenschutz- und Verschlüsselungsstandards im Internet definiert und im Rahmen von Abkommen mit Drittstaaten durchzusetzen bereit ist, statt sie durch Geheimdienst-Kooperationsabkommen auszuhebeln.

Im Idealfall sollten diese öffentlichen Güter für die Europäische Union als ganzes entwickelt werden, insbesondere unter Einbeziehung Großbritanniens. Soweit sich das aber als unmöglich herausstellt, sollte sich die Eurozone als strategische Option ein Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten auch in diesen Bereichen offen halten.

Ein Euro-Vertrag für die Euro-Union

Um dieses politische Programm zu verwirklichen, bedarf die Eurozone einer neuen, eigenen Ver-tragsgrundlage. Statt punktueller Reparaturen im Sinne eines „Maastricht-Vertrags 1.1“ brauchen wir einen Qualitätssprung in der Integration der Eurozone – einen Euro-Vertrag. Mit einem solchen Vertrag würden die in der Krise gemachten kollektiven Einsichten und Erfahrungen dauerhaft gespeichert. Mit dem Euro-Vertrag ginge es endlich wieder darum, was europapolitisch gewollt und erforderlich ist, und nicht darum, was verfassungsrechtlich an tatsächlichen oder scheinbaren Einwänden gesehen wird. Die Änderungen des Grundgesetzes, die im Kontext einer weiteren Integration möglicherweise erforderlich sind, würden aus Anlass des Euro-Vertrages endlich konkret erörtert.

Der Gedanke eines Europas unterschiedlicher Geschwindigkeiten ist nicht neu. Schon vor fast 20 Jahren haben Wolfgang Schäuble und Karl Lamers ganz ähnliche Ideen propagiert. Die Eurokrise hat indessen gezeigt, dass eine solche Vertiefung notwendig den gesamten Kreis der Euroländer umfassen muss.

Dieser Vertrag darf Europa nicht spalten, sondern muss es voranbringen. Er muss die Belange aller Mitgliedstaaten beachten, auch die der kleineren. Er steht perspektivisch allen offen, die zu dieser vertieften Integration bereit sind. Der Erfolg muss ihr Recht geben und überzeugend genug ausfallen, dass zukünftig auch ein Land wie Großbritannien die Teilnahme an einer solchen Euro-Union für sich als attraktiv erkennen kann.

Wirtschaftsregierung und Euro-Parlament

Bisher haben bei der Bewältigung der Eurokrise die nationalen Regierungschefs den Ton angegeben. Aber dieser Intergouvernmentalismus ist den Aufgaben, die es in einer Währungsunion zu bewältigen gibt, schlicht nicht gewachsen. Diese institutionelle Überforderung ist wesentlich dafür verantwortlich, dass die EZB nolens volens eine derart zentrale Rolle zur Sicherung der gemeinsamen Währung übernommen hat.

Wir benötigen endlich eine handlungsfähige europäische Exekutive, die politisch agieren kann – Reformpakete mit Krisenländern verhandeln, über Bankenschließungen entscheiden und die Bereitstellung öffentlicher Güter sicherstellen. Deshalb braucht die Euro-Union eine handlungsfähige Wirtschaftsregierung.

Diese Wirtschaftsregierung muss über abgestufte Durchgriffsrechte in die nationale Budgetautonomie verfügen. Solange die Mitgliedstaaten ihre Pflichten einhalten, kann es sich dabei nur um unverbindliche Empfehlungen handeln. Wenn ein Mitgliedstaat aber die Stabilitätskriterien verletzt, muss die Wirtschaftsregierung ihm verbindliche Vorgaben machen können, wie viel er einzusparen hat – an welcher Stelle, bleibt ihm überlassen. Die europäische Wirtschaftsregierung braucht aber nicht nur Durchgriffsrechte, sondern auch ein Budget. Daraus fördert sie öffentliche Güter und speist einen Wachstumsfonds, um die Reformprozesse in den Eurostaaten zu begleiten. Prinzipiell könnte man dieses Budget über Steuern zu finanzieren. Es gibt aber begründete Vorbehalte dagegen, der Wirtschaftsregierung zu erlauben, umfänglich auf die mitgliedstaatliche Steuerbasis zuzugreifen. Deshalb bietet es sich an, das Euro-Budget über einen Mitgliedsbeitrag zu finanzieren, etwa in Höhe von 0,5 Prozent des Bruttoinlandsproduktes.

Die Euro-Regierung muss durch ein Euro-Parlament gewählt und kontrolliert werden. Es liegt nahe, dieses mit den Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus den Euro-Staaten zu besetzen, da es um die Bereitstellung der öffentlichen Güter in der Eurozone geht. Es gibt in unserer Gruppe aber auch Stimmen, die eine Besetzung durch Abgeordnete der nationalen Parlamente präferieren, um deren Anspruch, die Kontrolle über die Staatsausgaben in der Hand zu behalten, entgegenzukommen.

Unabhängig davon, für welches Modell man sich entscheidet, sollten Länder wie Polen, soweit sie in absehbarer Zeit planen, den Euro einzuführen, von Anfang an in die Verhandlungen zum Euro-Vertrag und die Institutionen der Euro-Union eingebunden werden. So könnten entweder polnische Europa-Abgeordnete bzw. Abgeordnete des polnischen Sejm bis zum Beitritt Polens zur Währungsunion im Euro-Parlament mit Rederecht, aber ohne Stimmrecht vertreten sein.

Niemand sollte heute dem Trugschluss erliegen, die Krise werde sich beruhigen und die hastig zusammengezimmerten Stabilisierungskonstrukte reichten aus, um den Euro zum verdienten und notwendigen historischen Erfolg zu machen. Von einem der Gründerväter der Europäischen Union, Jean Monnet, stammt das Wort: „L’Europe se fera dans les crises“. Die gegenwärtige Krise ist die wohl größte, die die Union in ihrer Geschichte durchzustehen hatte. Jetzt hängt es von uns ab, ob wir sie als große Chance nutzen, die Euro-Union begründen und damit die Währungsunion vollenden.


Glienicker Gruppe

Armin von Bogdandy, Direktor am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht
Christian Calliess, Professor für Öffentliches Recht und Europarecht an der FU Berlin und Mitglied im Sachverständigenrat der Bundesregierung für Umweltfragen (SRU)
Henrik Enderlein, Professor für Politische Ökonomie an der Hertie School of Governance in Berlin
Marcel Fratzscher, Präsident des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung, Professor an der Humboldt-Universität in Berlin
Clemens Fuest, Präsident des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung, Professor an der Universität Mannheim
Franz C. Mayer, Professor für Öffentliches Recht, Europarecht, Völkerrecht, Rechtsvergleichung und Rechtspolitik an der Uni Bielefeld
Daniela Schwarzer, Leiterin der Forschungsgruppe Europäische Integration bei der Berliner Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP)
Maximilian Steinbeis, Betreiber der Diskursplattform »Verfassungsblog«
Constanze Stelzenmüller, Direktorin, Transatlantic Trends, German Marshall Fund of the United States in Berlin
Jakob von Weizsäcker, Leiter der Grundsatzabteilung im Thüringer Wirtschaftsministerium
Guntram Wolff, Direktor des wirtschaftswissenschaftlichen Think Tanks Bruegel in Brüssel

www.glienickergruppe.eu

Eine kürzere Fassung dieses Textes wurde am 17. Oktober 2013 in der ZEIT veröffentlicht. [weniger anzeigen]