Vorwort

Kaum ein aktuelles Thema der Europapolitik hat die Gemüter insbesondere in Deutschland so sehr erregt wie die Verhandlungen um das transatlantische Freihandelsabkommen zwischen der Europäischen Union und den USA.

TTIP (kurz für Transatlantic Trade and Investment Partnership) gilt manchen als nahezu heilsbringender Wirtschaftsimpuls und starkes politisches Signal des Westens in Zeiten des schleichenden Machtverlusts. In den Augen anderer steht TTIP für den Ausverkauf der Demokratie zugunsten wirtschaftlicher Interessen. In Europa ist das Chlorhühnchen zum Symbol für sinkende Lebensmittelstandards geworden; in Amerika graust es den Menschen vor dem Import von französischem Rohmilchkäse.

Interessant an der Debatte ist: Sie findet statt, noch lange bevor der Inhalt des Abkommens überhaupt bekannt ist. Das – so lässt sich argumentieren – ist letztlich Ausdruck einer wachsamen Demokratie: Bevor im Geheimen und mit kaum vorhandener Rückbindung an die Bevölkerung Fakten geschaffen werden und sich die ratifizierenden Parlamente am Ende einer „Friss oder stirb“-Entscheidung gegenübersehen, schützt eine lebendig geführte Debatte vor zu großer Entfernung der Entscheidungsträger von den betroffenen Bürgern.

Überraschend ist jedoch, mit welch emotionaler Vehemenz diese Diskussion geführt wird und wie wenig sie sich in vielen Fällen an konkreten Fakten orientiert. Die AG Wirtschaft der JEB hat sich daher die grundlegende Frage gestellt: Worum geht es eigentlich? Über was diskutieren wir hier? Und welche Tatsachen liegen dieser Diskussion zugrunde? Wir haben es uns zur Aufgabe gemacht, diejenigen Fakten zusammenzutragen, die es braucht, um eine sachlich orientierte Diskussion zu führen.

Das vorliegende Papier ist das Ergebnis monatelanger Arbeit, in welcher sich die Autoren auf drei wesentliche Aspekte des Themas konzentriert haben: Zunächst wird der Entstehungsprozess bis zum heutigen Tag nachvollzogen und ein Ausblick über das weitere Verfahren gegeben. In der Folge werden inhaltliche Aspekte thematisiert ausgehend von den jeweiligen Positionen der Verhandlungspartner. Abschließend wird der in der Öffentlichkeit besonders kritisierte Aspekt des Investitionsschutzes dargelegt.

Alle Informationen beruhen auf Quellen, die uns als ehrenamtlich tätige Arbeitsgruppe zugänglich sind und die ein möglichst breites Spektrum an politischen, wissenschaftlichen, medialen und zivilgesellschaftlichen Diskussionsteilnehmern abdeckt – an dieser Stelle Vollständigkeit garantieren zu können, ginge aber wohl über unser Maß an Professionalität hinaus.

Berlin, September 2014, David Krappitz

Autoren

Als Autoren freuen wir uns jedoch über Ihr Interesse und nehmen gerne Fragen, Anregungen und selbstverständlich auch Kritik entgegen (david.krappitz@jeb-bb.de). Wir hoffen, mit diesem Papier einen Beitrag zu der wichtigen Debatte um TTIP geleistet zu haben.

Christian Noebel engagiert sich seit vergangenem Jahr bei der Jungen Europäischen Bewegung und ist aktives Mitglied der AG Wirtschaft. Er verfasste die Abschnitte zu den Verhandlungen sowie über die Bereiche Industrie und Energie. Christian hat Wirtschaftsrecht, Internationales Recht und Politikwissenschaft (LL.B.) sowie Europarecht (LL.M.) studiert und arbeitet beim Deutschen Industrie- und Handelskammertag (DIHK).

Ronny Rammelt engagiert sich seit Anfang des Jahres bei der Jungen Europäischen Bewegung und ist aktives Mitglied der AG Wirtschaft. Er war für Fragen der Landwirtschaft, des Umwelt- und Verbraucherschutzes und der öffentlichen Daseinsvorsorge sowie für die amerikanische Perspektive auf TTIP zuständig. Ronny hat Politikwissenschaft, Amerikanistik und Angewandte Linguistik studiert und arbeitet als Projektassistent der Europa-Union Deutschland.

Titus Lienen engagiert sich seit vergangenem Jahr bei der Jungen Europäischen Bewegung und ist seit Januar Mitglied im Landesvorstand. Bei der Erstellung des Papiers war Titus insbesondere für Fragen der Ratifikation sowie die Sektoren Dienstleistungen und Digitalwirtschaft verantwortlich. Titus studiert Jura an der Humboldt-Universität zu Berlin.

Ina Endesfelder ist Gründungsmitglied der AG Wirtschaft. Seit Ende des vergangenen Jahres leitet sie die Aktivengruppe der Jungen Europäischen Bewegung in Frankfurt/Oder. Bei der Erstellung des Papiers war sie für inhaltliche Fragen zuständig. Ina studiert International Business Administration an der Europa-Universität Viadrina in Frankfurt/Oder.

David Krappitz ist Begründer und Leiter der AG Wirtschaft. Er engagiert sich seit 2010 in verschiedenen Funktionen bei den Jungen Europäischen Föderalisten. Inhaltlich arbeitete er zu Investitionsschutz, Arbeitsrecht und KMU. David studiert Jura mit Schwerpunkt auf dem europäischen Wirtschafts- und Verfassungsrecht.

Einleitung

Freihandel ist ein Thema, das Ökonomen seit der Begründung ihrer Wissenschaft bewegt: Bereits Adam Smith legte in seiner Theorie der absoluten Kostenvorteile dar, wie Spezialisierung und internationale Arbeitsteilung den Wohlstand miteinander handeltreibender Staaten vergrößert. Dass diese Mehrung von Wohlstand auf nahezu wundersame Weise auch jene Staaten trifft, die in absoluten Werten gar nicht so kostengünstig produzieren können wie andere, deren Vergleichskosten aber niedriger sind, geht auf die Theorie der komparativen Kostenvorteile von David Ricardo zurück.

Seither ist sich die Volkswirtschaftslehre in wenigen Dingen so einig, wie in der Frage der grundsätzlichen Mehrung von Wohlstand durch freien Handel zwischen Volkswirtschaften. Mit der entsprechenden Zielsetzung, der Schaffung von Wachstum und Beschäftigung, haben die Europäische Union und die Vereinigten Staaten von Amerika im vergangenen Jahr Verhandlungen über eine transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP) begonnen.

Dass dieses jedoch in Wahrheit nicht so unumstritten ist, wie die soeben beschriebene Theorie vom Außenhandel es nahelegt, ist die Grundlage für dieses Papier: Freihandel wird nicht nur als Wachstumsmotor verstanden, sondern auch als Bedrohung für soziale und kulturelle Errungenschaften, die mit der Sehnsucht nach Wohlstand in Einklang gebracht werden müssen.

Anhand dreier Kapitel zum Entstehungsprozess von TTIP, den voraussichtlichen Inhalten und zu Fragen des Investitionsschutzes legt dieses Papier Positionen der Verhandlungsparteien und betroffener zivilgesellschaftlicher Verbände dar. Es soll auf diesem Wege dazu beitragen, eine notwendige und wertvolle Diskussion um das möglicherweise größte Freihandelsabkommen des 21. Jahrhunderts zu führen.

Der Entstehungsprozess

Auf welchem Stand befinden sich die Verhandlungen?

Am 28. November 2011 wurde auf dem EU-US-Gipfeltreffen die Einrichtung einer Arbeitsgruppe zur Ausarbeitung von Strategien und Maßnahmen zur Steigerung des Handels zwischen EU und USA vorgeschlagen (sog. High-Level Working Group on Jobs and Growth, HLWG).

Die Leitung der Arbeitsgruppe übernahmen der damalige US-Handelsbeauftragte Ron Kirk und EU-Handelskommissar Karel de Gucht. Im Juni 2012 legte die HLWG einen Zwischenbericht und im Februar 2013 einen Abschlussbericht vor, in dem sie eine Empfehlung zur Aufnahme von Verhandlungen für ein gemeinsames Freihandelsabkommen gab. Der Abschlussbericht empfiehlt insbesondere ambitionierte Verhandlungsziele bezüglich des Marktzugangs, regulatorischer Fragen und des Abbaus nicht-tarifärer Handelshemmnisse.

Auf dem G8-Gipfel am 17. Juni 2013 verkündeten US-Präsident Obama und EU-Kommissionspräsident Barroso den Beginn der TTIP-Verhandlungen. Seit Juli 2013 finden im Abstand von einigen Wochen Verhandlungsrunden statt. Die sechste Verhandlungsrunde fand im Juli 2014 in Brüssel statt. Auf der Agenda standen unter anderem die regulatorische Zusammenarbeit, die Rolle von Stakeholdern in regulatorischen Konsultationsprozessen sowie Marktzugang und öffentliche Beschaffung.

Für Oktober und Dezember dieses Jahres sind zwei weitere Verhandlungsrunden vorgesehen. Als Zeitpunkt für den Abschluss des Abkommens wird Ende 2015 genannt. Im September wurde der Berichterstatter des neu gewählten Europäischen Parlaments für TTIP bekannt, es ist der deutsche Abgeordnete Bernd Lange (S&D).

Auf welcher Grundlage führt die Kommission die Verhandlungen?

Die Europäische Kommission verhandelt über das Freihandelsabkommen im Namen der EU und ihrer 28 Mitgliedstaaten. Hierzu hat der Rat einstimmig der Kommission das Verhandlungsmandat erteilt. Federführend ist die Generaldirektion Handel in Zusammenarbeit mit weiteren Generaldirektionen.

Aufseiten der Europäischen Union trägt der scheidende Handelskommissar Karel De Gucht die politische Verantwortung. Hauptverhandlungsführer ist Ignacio Garcia Bercero (GD Handel). Aufseiten der USA ist der amerikanische Handelsbeauftragte (USTR) Michael Froman politisch verantwortlich; Hauptverhandlungsführer ist Dan Mullaney.

Wie transparent sind die Verhandlungen für Parlamente und Öffentlichkeit und wer nimmt Einfluss auf Verhandlungen?

Kritik

Anfragen der NGO Corporate Europe Observatory (CEO) bezüglich einer Teilnehmerliste der Arbeitsgruppe HLWG wurden von der Kommission mehrfach zurückgewiesen.

Daraufhin wandte sich CEO an den US-Handelsbeauftragten, der eine Liste mit Themen und Teilnehmern übersandte: Sie enthält Namen von Beamten der US-Regierung und der EU-Kommission aus den Bereichen Marktzugang, Industrielle Wettbewerbsfähigkeit, KMU, Agrar, Ökonomie, Handel, Dienstleistungen und Investitionen, WTO-Angelegenheiten, Öffentliches Auftragswesen, Geistiges Eigentum und Innovation sowie Umwelt und Arbeit.

In Bezug auf Informationen über externe Beteiligte wurde bekannt, dass 65 % der Beiträge der ersten beiden HLWG-Beratungen von Wirtschaftsvertretern stammten. Zudem geht aus einer Datensammlung von CEO hervor, dass der Einfluss von Umwelt- und Verbraucherverbänden im Gegensatz zu dem von Wirtschaftsvertretern insbesondere in der Vorbereitungsphase sehr gering war. Besonders aktiv waren laut CEO Vertreter der Branchen Landwirtschaft und IT; ebenfalls genannt werden Vertreter der Pharma-, Chemie, Finanz- und Automobilbranche.

Darüber hinaus war das Verhandlungsmandat der EU-Kommission offiziell für die Öffentlichkeit nicht zugänglich und wurde vom Rat – wie in Art. 207, 218 AEUV vorgesehen – ohne Beteiligung des Europäischen Parlaments verabschiedet. Mitglieder der Fraktion der Grünen hatten daraufhin die vom Rat beschlossenen Verhandlungsleitlinien im Internet veröffentlicht. In der Zwischenzeit hat die Kommission jedoch Informationen zum Inhalt des Mandats auf ihrer Website zugänglich gemacht.

Die eigentlichen Verhandlungen zwischen EU- und US-Vertretern werden unter Ausschluss der Öffentlichkeit geführt. Begründet wird dies mit der notwendigen Geheimhaltung der Verhandlungspositionen. Die zuständigen Ministerien der Mitgliedstaaten würden jedoch über den Verlauf informiert. Ebenso erstattet die Kommission dem Handelsausschuss (INTA) des Europäischen Parlaments Bericht über den Stand der Verhandlungen. Durch Entschließungen kann das Parlament seine Positionen gegenüber den Verhandlungsführern vorbringen. Aus Teilen der Politik, von NGOs und Journalisten wird allerdings massive Kritik im Hinblick auf die fehlende Transparenz der Verhandlungen geäußert. Kritikpunkte sind vor allem die Geheimhaltung von Dokumenten und der Verhandlungsinhalte. Ferner hätten weder das Europäische Parlament noch nationale Parlamente oder Verbraucher- und Umweltschutzorganisationen tatsächlichen Einfluss auf die Verhandlungen.

So monierte der stellvertretende Vorsitzende des Ausschusses für Internationalen Handel des Europäischen Parlaments Yannick Jadot (Grüne/EFA) im November 2013 „die undemokratische Vorgehensweise“ der Kommission: Das Parlament sei von den Verhandlungen ausgeschlossen und werde nur dürftig mit Informationen versorgt, sodass den EU-Bürgern jeglicher Einblick verwehrt bleibe. „Selbst wenn wir einmal ein Dokument zu sehen bekommen, wird uns verboten, den Inhalt der Öffentlichkeit mitzuteilen.“

Reaktion

Nach der anhaltenden Kritik wurde im Februar 2014 eine neue Beratergruppe (Advisory Group) mit sieben Vertretern aus der Wirtschaft (u.a. BusinessEurope, Verband der Europäischen Automobilhersteller) und sieben Vertretern aus Gewerkschaften, Verbraucherverbänden und NGOs (u.a. European Trade Union Confederation, European Environmental Bureau, Transatlantic Consumer Dialogue) eingerichtet. Aufgabe der Gruppe ist die Beratung der Kommission im Verlauf der Verhandlungen. Dazu verfügt sie über weitreichende Akteneinsicht. Zudem werden verstärkt Akteure aus der Zivilgesellschaft in den Verhandlungsprozess einbezogen. Dies erfolgt durch Informationsveranstaltungen, öffentliche Konsultationen und die Möglichkeit, Positionen einzubringen. Weiterhin hat die Kommission Positionspapiere auf ihrer Website veröffentlicht.

Auch das Bundeswirtschaftsministerium hat inzwischen mehrere Dialogveranstaltungen zum Freihandelsabkommen durchgeführt. Verbände, NGOs und Medien sollen durch die Bundesregierung auch weiterhin über den derzeitigen Verhandlungsstand informiert werden und die Möglichkeit zur Abgabe einer Stellungnahme bekommen. Im Sommer 2014 hatte ein breites Bündnis an Organisationen die europäische Bürgerinitiative „Stop TTIP“ gestartet, die sich gegen TTIP und das Freihandelsabkommen zwischen der EU und Kanada CETA (Comprehensive Economic and Trade Agreement) richtete. Die Kommission lehnte die Initiative ab mit dem Hinweis, die Verhandlungsmandate zu TTIP und CETA seien keine Rechtsakte, sondern interne Vorbereitungsakte. Die Initiatoren prüfen derzeit eine Klage gegen die Ablehnung vor dem Europäischen Gerichtshof.

Ratifikation

Wann tritt TTIP in Kraft?

Eine sichere Vorhersage über den Abschluss des Vertrages ist noch nicht möglich. Ursprünglich war das Ende der Verhandlungen für Mitte 2014 vorgesehen; wahrscheinlich ist ein Abschluss nicht vor Mitte bis Ende 2015.

Wer ist auf europäischer Seite für die Ratifikation zuständig?

Die Ratifikation ist der letzte Schritt zum Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrags, bei dem die Staaten die Verhandlungsergebnisse genehmigen, wodurch der Vertrag in Kraft treten kann. Entscheidend dafür, wer auf europäischer Seite für die Ratifikation zuständig ist, ist die rechtliche Einordnung des Abkommens: Ist TTIP ein Handelsabkommen im Sinne der Art. 207, 218 AEUV, so hat die EU die ausschließliche Zuständigkeit; ist TTIP ein sog. „gemischtes Abkommen“, werden sowohl die EU als auch alle ihre Mitgliedstaaten gemeinsam Vertragspartner. Die Praxis der gemischten Abkommen findet Anwendung, wenn ein völkerrechtlicher Vertrag auch solche Themenfelder betrifft, die in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten stehen; bei TTIP könnte das etwa im Bereich des Dienstleistungsverkehrs der Fall sein. Anhand des aktuellen Informationsstands lässt sich die rechtliche Einordnung nicht abschließend klären. Die wahrscheinlichere Variante ist – auch nach Aussage von Karel de Gucht – aber das gemischte Abkommen und damit das Erfordernis einer Ratifikation sowohl durch das Europäische Parlament als auch durch die Mitgliedstaaten.

Welche Beteiligungsrechte haben Europäisches Parlament und nationale Parlamente?

Je nach rechtlicher Einschätzung variiert auch, in welchem Umfang die Parlamente in den Verhandlungsprozess einbezogen werden. Als Abkommen im Sinne der Art. 207, 218 Abs. 6 (a) AEUV würde TTIP erst nach Zustimmung durch das Europäische Parlament durch den Rat ratifiziert. Als gemischtes Abkommen müsste TTIP nach Annahme auf europäischer Ebene die Ratifizierungsverfahren jedes einzelnen der 28 Mitgliedstaaten durchlaufen, um in Kraft zu treten.

Das Europäische Parlament kann auf den Inhalt des Vertrags keinen Einfluss nehmen, sondern diesen nur im Ganzen annehmen oder ablehnen. Dies entspricht der üblichen Praxis im Völkerrecht: Die Verhandlungen werden durch einen Mandatsträger – meist ein Vertreter der Exekutive, in der EU ist das die Kommission – geführt; neben der Ratifikation bleiben den übrigen Organen meist nur die Einflussnahme im Wege von Stellungnahmen oder der Vorgabe von Leitlinien.

Wer ist auf amerikanischer Seite für die Ratifikation zuständig?

Zuständig für die Verhandlung von Handelsabkommen ist in den USA grundsätzlich die Exekutive, also der Präsident, in diesem Fall vertreten durch seinen Handelsbeauftragten Michael Froman (United States Trade Representative, USTR). Jedoch muss der Kongress den Ergebnissen zustimmen, um ein verhandeltes Abkommen zu ratifizieren. Prinzipiell hat er dabei das Recht, das Abkommen und einzelne Regelungen ausführlich zu debattieren und ggf. Änderungen und Amendments zu fordern. Um Verhandlungen von Handelsabkommen einfacher zu gestalten, besteht die Möglichkeit, dass der Kongress auf Ersuchen des Präsidenten diesem eine Sondervollmacht für die Verhandlungen ausstellt (Trade Promotion Authority, TPA, auch „fast track“-Mandat genannt). In dieser sind die Modalitäten festgelegt, in welchem Rahmen die Exekutive Verhandlungen führen darf und inwiefern sie hierbei den Kongress und die Öffentlichkeit konsultieren bzw. informieren muss. Gleichzeitig kann das verhandelte Abkommen durch den Kongress nur noch als Ganzes abgelehnt oder genehmigt werden. Anhänge, Veränderungen von Einzelregelungen oder Amendments durch den Kongress sind dann nicht mehr möglich. Auch ist die Zeitspanne, die der Kongress hat, über das Abkommen zu beraten und Umsetzungsgesetze zu beschließen, auf 90 Tage begrenzt. Wird eine TPA durch den Kongress erlassen, gilt diese für einen limitierten Zeitraum und alle in dieser Zeit begonnenen Verhandlungen. Die letzte TPA wurde 2002 erlassen und lief im Juli 2007 aus.

Die Obama Administration hat beim Kongress ein neues „fast-track“ Mandat erbeten, jedoch kam ein entsprechender Antrag, auch auf Betreiben führender Demokraten im Senat, bisher nicht zur Abstimmung. Grund hierfür soll allerdings nicht eine generelle Ablehnung des Kongresses gegenüber dieses Freihandelsabkommens sein, sondern vielmehr die Intention, die Thematik aus dem Wahlkampf für die kommenden Kongresswahlen im November 2014 herauszuhalten. Eine TPA würde dann nämlich auch die derzeitigen Verhandlungen um das Transpacific Partnership Abkommen (TPP) beinhalten, das in der öffentlichen Wahrnehmung in den USA eine größere und kontroversere Rolle spielt als die Verhandlungen zu TTIP.

Inhalt und einzelne Regelungsbereiche

Das Ziel hinter den Verhandlungen ist der Abbau von Handelshemmnissen, der – hierin sind sich Ökonomen weitgehend einig – Wohlstand in den betroffenen Volkswirtschaften fördert. Diese Handelshemmnisse bestehen einerseits in Zöllen, sog. tarifäre Handelshemmnisse, die zwischen der EU und den USA jedoch nur noch bei durchschnittlich 4-7 % liegen.

Der Großteil der derzeit bestehenden Handelshemmnisse ist jedoch nichttarifärer Art. Hierbei handelt es sich vor allem um unterschiedliche Rechtsvorschriften auf dem europäischen und auf dem amerikanischen Markt. Für Unternehmen hat das zur Folge, dass sie ihre Produkte und Dienstleistungen an die jeweils geltenden Regeln anpassen müssen, was regelmäßig mit Mehrkosten verbunden ist und folglich ein Hindernis für den Eintritt des Unternehmens in den anderen Markt darstellt. Der Eintritt weiterer Unternehmen vergrößert den Wettbewerb im betreffenden Markt und ermöglicht dem Verbraucher eine größere Auswahl an Produkten und Dienstleistungen, aus welchen dieser wiederum das geeignetste (günstigste, hochwertigste etc.) auswählen kann. Der Theorie nach führt dies langfristig zu Preissenkungen und erhöhtem Wohlstand in den beteiligten Volkswirtschaften. Diese nichttarifären Handelshemmnisse sollen durch allgemeine Vorschriften einerseits (1.) sowie branchenspezifischen Regelungen andererseits (2.) beseitigt werden.

Allgemeine Regelungen

Marktzugangsregelungen

Laut den Verhandlungsleitlinien des Rates soll TTIP den gegenseitigen Marktzugang für den Handel mit Waren und Dienstleistungen umfassend gewährleisten. Ebenso sollen Unternehmen auf den Gebieten der Vertragspartner den gleichen Niederlassungsvorschriften unterliegen wie heimische Unternehmen. Die Formulierungen in den Leitlinien erinnern an jene aus den EU-Verträgen, welche den Marktzugang für Waren und Dienstleistungen auf dem Binnenmarkt gewährleisten. In Betracht kommt also die Aufnahme von Grundfreiheiten in das Abkommen, ähnlich der Warenverkehrs-, Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit aus dem AEUV. Eine entscheidende Rolle könnte die Einführung des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung spielen: Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung entstammt einem Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) aus dem Jahre 1979 in der Rechtssache Cassis de Dijon; es besagt, dass „in allen Bereichen, in denen auf Gemeinschaftsebene keine Harmonisierung besteht, jeder Mitgliedstaat verpflichtet ist, in seinem Hoheitsgebiet den Verkauf von Waren zu akzeptieren, die in einem anderen Mitgliedstaat nach dort geltenden Vorschriften rechtmäßig hergestellt wurden, auch wenn für inländische Erzeugnisse andere technische oder qualitative Vorschriften gelten.“ Zugleich stellte das Gericht klar, dass dieses Einfuhrrecht aus zwingenden Gründen des Gemeinwohls beschränkt werden darf.

Befürchtet wird, dass im Wege der gegenseitigen Anerkennung von Produktstandards bestehende Einfuhrbeschränkungen ausgehebelt würden, wie es etwa eine Dokumentation der ARD für den Bereich Chemikalien aufwirft. Im konkret genannten Fall weist die Kommission diese Berichterstattung zurück und verweist auf ihr Positionspapier zu Chemikalien. Eine Stellungnahme über die generelle Einführung des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung, ist bisher nicht zu finden.

Wettbewerbsregeln

Zusätzlich zum Marktzugang werden auch weitere Regeln zur Stärkung des Wettbewerbs auf den transatlantischen Märkten erforderlich sein, unter anderem Regeln für das öffentliche Beschaffungswesen. Angestrebt wird eine Gleichbehandlung von europäischen und amerikanischen Anbietern auf allen Verwaltungsebenen (national, regional und lokal). Demzufolge müssten Ausschreibungen nicht mehr nur EU-weit erfolgen, sondern auch US-amerikanische Wettbewerbern offen stehen. Zu erwarten sein dürften auch Regeln über die Zulässigkeit von Subventionen. Diese können, wenn sie nur bestimmten Marktteilnehmern gewährt werden, den Wettbewerb verzerren und die erhofften gesamtwirtschaftlichen Effekte des Wettbewerbs untergraben. Als Vorbild könnte auch hier das Beihilferecht der EU dienen, welches Subventionen grundsätzlich verbietet und nur in bestimmten Ausnahmefällen zulässt; ein ähnliches System existiert innerhalb der Welthandelsorganisation (WTO).

Institutioneller Rahmen

Der Abschluss des Abkommens mit der Festsetzung eines Regelsystems hat zunächst eine statische Rechtslage zur Folge. Um die Kompatibilität der Regulierungssysteme schrittweise zu verwirklichen und die Rechtslage an sich verändernde Marktumstände anzupassen, könnte ein sog. Regulierungsdialog im Abkommen verankert werden. Hiermit könnten auf Regierungsebene frühzeitig unterschiedliche Regulierungen kommuniziert und Möglichkeiten ihrer Zusammenführung gefunden werden. Darüber hinaus soll eine wirksame Überwachung der Einhaltung der eingegangenen Verpflichtungen etabliert werden. In welcher Form dies ausgestaltet wird, etwa mittels eines gemeinsamen Spruchkörpers, lassen die Verhandlungsleitlinien des Rates offen.

Branchenspezifische Regelungen

Inwiefern TTIP konkrete Vorschriften zu bestimmten Branchen enthalten wird, ist Gegenstand umfangreicher Spekulation. Im Folgenden wird versucht, eine Übersicht über die zu erwartenden Regelungen in bestimmten Branchen zu geben.

Industrie

Automobil- und Maschinenbau

Eine der meistbetroffenen Branchen im Rahmen der EU-US-Handelsbeziehungen ist die Automobilindustrie. Für die deutsche Automobilbranche ist die USA neben China der größte Absatzmarkt. In der EU und den USA gelten verschiedene technische Standards und Vorschriften. Dies ist für europäische Automobilhersteller mit erheblichen Mehrkosten und großem Aufwand hinsichtlich Umrüstung und Zulassung verbunden. So unterscheiden sich technische Standards beispielsweise bei den Farben von Blinklichtern und Elektrokabeln. Der Verband der Automobilindustrie (VDA) erwartet durch Vereinheitlichung oder wechselseitige Anerkennung von Standards und Vorschriften jährliche Einsparungen von 11 bis 12 Mrd. €.

Auch der Wegfall von Zöllen birgt ein hohes Einsparpotenzial. Der Importzoll in den USA beträgt 2,5 %. Nach Angaben der Kommission könnten europäische Unternehmen hier bis zu 650 Mio. € einsparen. In der EU gilt sogar ein Importzoll von 10 %. Durch die wechselseitige Zahlung von Zollgebühren fallen bei den deutschen Autoherstellern laut VDA derzeit jährlich Kosten in Höhe von etwa einer Milliarde € an. Darüber hinaus soll durch TTIP eine engere Zusammenarbeit beim Festlegen künftiger (globaler) Regelungen erfolgen. Dies betrifft vor allem die Entwicklung neuer Technologien wie Wasserstoff- und Hybridfahrzeuge.

Auch die Maschinenbaubranche könnte durch den Wegfall von Zöllen sowie die gegenseitige Anerkennung von Standards profitieren. Vor allem kleine und mittelständische Unternehmen sind hier vom Aufwand und den Kosten für Umrüstungen betroffen. Neben China und Russland ist auch hier die USA der wichtigste Absatzmarkt außerhalb der EU. Der US-Zoll auf Maschinen und elektrische Geräte liegt bei 1,9 %, sodass EU-Unternehmen Kosten von 680 Mio. € pro Jahr haben.

Chemie, Pharmazie, Kosmetik

Für chemische Erzeugnisse sind die Vorschriften in der EU und den USA grundlegend verschieden. Eine Harmonisierung oder gegenseitige Anerkennung lässt das Recht der EU und der USA nicht zu. Daher wird voraussichtlich eine Zusammenarbeit innerhalb der Grenzen der beiden Rechtssysteme erfolgen. Die in der EU geltende Chemikalienverordnung REACH fordert eine generelle Registrierungspflicht für alle in der EU verkauften Chemieprodukte bei der Europäischen Chemikalienagentur (ECHA). Die Vorschriften in den USA hingegen sind weniger strikt. Zwar sollen an der REACH-Verordnung keine Änderungen vorgenommen werden, in den USA wird aber eine Novelle des dort geltenden TSCA (Toxic Substances Control Act) auf den Weg gebracht. Die Novelle sieht jedoch keine allgemeine Registrierungspflicht als Voraussetzung für die Vermarktung von Produkten vor, wie es in der EU üblich ist. Dafür soll die US-Umweltbehörde EPA (Environmental Protection Agency) die Befugnisse zur Bewertung und Beschränkung von Chemikalien erhalten.

Der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND) befürchtet durch TTIP eine „Verwässerung“ der REACH-Verordnung, die sich am Vorsorgedanken orientiert und „als das weltweit fortschrittlichste Gesetz zur Regulierung von Chemikalien“ gelte. TCSA basiert im Gegensatz dazu auf dem Ungefährlichkeitsgrundsatz. Inhalte der Verhandlungen sind die Bestimmung vorrangig zu prüfender Chemikalien, die Klassifizierung und Kennzeichnung von Chemikalien sowie ein Datenaustausch. Durch den Wegfall von Zöllen könnten laut EU-Kommission 520 Mio. € eingespart werden (US-Zoll 1,7 %).

Unterschiede gibt es auch im Pharmaziebereich bei der Zulassung von Medikamenteninhaltsstoffen. So werden zahlreiche in den USA zulässige Inhaltsstoffe in der EU gar nicht oder nur mit erheblicher Verzögerung zugelassen. Eine wechselseitige Anerkennung hätte zur Folge, dass ein in den USA zugelassenes Medikament auch in den EU verkauft werden dürfte. Hier findet bereits ein enger Austausch der Regulierungsbehörden beider Verhandlungspartner statt. In der Position der EU werden einige Bereiche für eine weitere Zusammenarbeit vorgeschlagen. So z.B. die gegenseitige Anerkennung der jeweiligen Herstellungspraxis, Informationsaustausch, Harmonisierung von Voraussetzungen und Begriffen sowie eine engere Zusammenarbeit.

In Bezug auf die Kosmetikbranche arbeiten Regulierungsbehörden der EU und der USA bereits zusammen. Geplant ist u.a. die gegenseitige Anerkennung der Listen zugelassener und verbotener Inhaltsstoffe. Derzeit sind von den 1300 in der EU verbotenen Kosmetikinhaltsstoffen nur 11 in den USA als bedenklich angesehen. Aus diesem Grund gibt es entsprechende Vorbehalte in der Zivilgesellschaft.

Weitere Ziele der Zusammenarbeit sind insbesondere die gegenseitige Anerkennung der jeweiligen Herstellungspraxis, Entwicklung von Alternativen zu Tierversuchen und die Angleichung von Vorschriften zur Produktprüfung und Kennzeichnung.

Textilwaren

Bei den Textilwaren wird eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen EU und USA in drei zentralen Bereichen diskutiert. Zum einen geht es um das Thema Kennzeichnung: Dort soll eine gegenseitige Anerkennung von Pflegeanleitungssymbolen vorgenommen und die Bezeichnungen neuer Textilfasern angeglichen werden. Des Weiteren wird der Aspekt Produktsicherheit und Verbraucherschutz verhandelt.

Dienstleistungen

Die Verhandlungsleitlinien des Rates nennen als Ziel die höchstmögliche Liberalisierung des Handels mit Dienstleistungen. Erreicht werden soll dies durch gegenseitig vereinfachten Marktzugang, insbesondere durch die Öffnung von öffentlichen Ausschreibungen auch für Unternehmen aus dem Gebiet des jeweiligen Vertragspartners. Bestimmte Bereiche wie audiovisuelle Dienste, also z.B. Filmproduktionen, sollen nicht verhandelt werden. Dennoch bestehen Befürchtungen, dass gerade Standards für die öffentliche Daseinsvorsorge, wie in der Wasserversorgung oder die staatliche Krankenhausplanung, als nichttarifäre Hemmnisse angesehen und deswegen für ungültig erklärt werden könnten. Auch die Beziehung zum bereits bestehenden WTO-Abkommen GATS wird hinterfragt: Durch TTIP könnten dessen Regeln umgangen werden. Die EU und die USA verhandeln neben TTIP gemeinsam mit 20 anderen Ländern über ein weiteres Abkommen außerhalb der WTO, das den Handel mit Dienstleistungen betrifft, das sog. Trade in Services Agreement (TiSA); TTIP könnte hierfür als "Testlauf" dienen.

Landwirtschaft und Lebensmittel

Es wird bereits spekuliert, ob einzelne Bereiche der Landwirtschaft und Lebensmittelbranche von den Verhandlungen gänzlich ausgeschlossen werden, da in diesem Bereich besonders hohe Differenzen zwischen den Vorstellungen der Verhandlungspartner bestehen. Laut der Bundesregierung würde dies jedoch gegen WTO-Richtlinien verstoßen. Auch wird von zivilgesellschaftlichen Verbänden befürchtet, dass in diesem Bereich in besonderem Maße versucht wird, durch gezielte Lobbyarbeit bestehende Standards zu unterwandern, um Gewinnpotentiale für Großunternehmen zu maximieren. Dennoch versicherte die Bundesregierung im März, dass die EU an den bisherigen Standards bezüglich Anbau und Zulassung von gentechnisch veränderten Organismen festhalten werde. Dasselbe gelte für die Hygienestandards in der Lebensmittelbranche. Einfuhr und Vertrieb sog. „Chlorhühnchen“ würden damit ausgeschlossen. Allerdings ist das in der EU geltende Verbot von Hormonbehandlungen und dem Anbau von gentechnisch verändertem Pflanzen und Saatgut nicht der einzige Streitpunkt in den Verhandlungen. Auch bei der Kennzeichnungspflicht und der Risikobewertung von Lebensmitteln gibt es bisher erhebliche Unterschiede. So müssen Nahrungsmittel mit gentechnisch veränderten Bestandteilen in der EU gekennzeichnet werden, während die USA Produkte wie den französischen Roquefort-Käse aus Rohmilch als bedenklich einstuft. Diskussionen hat auch der Vorschlag ausgelöst, die Kontrollen von Fleischlieferungen direkt bei Einfuhr abzuschaffen. Dadurch ließen sich Kontaminationen erst später und schwerer erkennen und kaum zurückverfolgen. Außerdem könnte es laut den Verhandlungsleitlinien des Rates deutlich erschwert werden, Lebensmitteleinfuhren aus Ländern mit Tierseuchenbefall einzugrenzen und zu stoppen. Für die USA sind insbesondere Unterschiede in Zulassungsverfahren sowie die für sie durch EU-Regelungen bestehenden Handelshemmnisse im Bereich gentechnisch veränderter Pflanzen und Lebensmittel sowie hormonell behandelter Fleischprodukte zu diskutierende Themen. Aber auch der in der EU praktizierte Schutz von geographisch definierten Produkten (z.B. Parmesankäse darf nur so heißen, wenn er aus der Region Parma in Italien kommt) und die damit verbundenen Einfuhrbeschränkungen bzw. bei Einfuhr notwendigen Umdeklarierungen von ähnlichen Produkten wird von USA-Seite als problematisch betrachtet.

Finanzmarkt

Die Verhandlungsführer der EU sollen auf das Ziel hinarbeiten, gemeinsame Rahmenbedingungen mit den USA über die Aufsicht des Finanzmarkts zu schaffen, wie aus den Verhandlungsleitlinien des Rates hervorgeht. Nichtsdestotrotz wollen die USA versuchen, die mit verschiedenen EU-Staaten bestehenden bilateralen Investitionsabkommen über das TTIP Abkommen zu harmonisieren und bestehende Lücken zu schließen, wodurch auch eine noch höhere Rechtssicherheit für Investitionen erwirkt werden soll. Mögliche Schwierigkeiten bei den Verhandlungen werden insbesondere in den Bereichen freier Kapitalfluss und regulative Aufsicht gesehen. Welche Gestalt mögliche spätere Regelungen in diesem Bereich annehmen könnten, ist ungewiss, insbesondere weil die US-amerikanischen Verhandlungsführer nicht an gemeinsamen verbindlichen Regeln mit der EU bei der Regulierung der Finanzmärkte interessiert scheinen. Dabei könnte von Bedeutung sein, dass als Reaktion auf die Finanzkrise mit dem sog. Dodd-Frank-Act in den USA die Vorschriften für Finanzdienstleistungen stark verschärft wurden. Unter anderem besteht nun die Möglichkeit, systemrelevante Finanzdienstleistungsunternehmen unter Zwangsverwaltung zu stellen und diese, wenn nötig, geordnet abzuwickeln; außerdem wird der Eigenhandel der Banken weitgehend eingeschränkt. Im Vergleich dazu sind die Standards in der EU liberal. Gemeinsame Bedingungen für die Aufsicht der Finanzmärkte könnten also ein "roll-back" der gerade erst beschlossenen Gesetze bedeutet, so die Befürchtungen.

Geistiges Eigentum

Auf internationaler Ebene gibt es bereits Regeln über geistiges Eigentum. Sie sollen Mindeststandards für den Schutz von Betriebsgeheimnissen und anderen Immaterialgütern schaffen; das multilaterale TRIPS-Abkommen ist dabei das bedeutendste. Die Verhandlungsleitlinien des Rates sehen auch für TTIP gemeinsame Regeln vor, die auf dem TRIPS-Abkommen aufbauen und insbesondere den Schutz von Herkunftsbezeichnungen wie Parmigiano Reggiano oder Roquefort-Käse ausbauen soll. Zu diesem Thema hatte es mit den USA in der Vergangenheit verschiedene Konflikte gegeben, da dort GIs (Geographical Indications) nicht als eigene Form des Urheberschutzes aufgefasst werden, sondern unter den allgemeinen Markenschutz fallen. Von den Verhandlungen ausgenommen sind strafrechtliche Sanktionen bei Verstößen gegen Rechte des geistigen Eigentums. Ob das ausgehandelte Abkommen Maßnahmen enthalten wird, wie sie im ACTA-Abkommen vorgesehen waren, ist aus den bisher öffentlich gemachten Dokumenten nicht abzulesen.

Digitalwirtschaft

Die Verhandlungsleitlinien des Rates sehen den Abbau von Handelshemmnissen auch im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) vor. Aktuell scheinen bereits Positionen über spezielle Bereiche des E-Commerce ausgetauscht zu werden; laut offiziellen Angaben konzentrieren sich die Verhandlungen allerdings gerade auf spezielle Themen wie den Einsatz von Informationstechnik in der Gesundheitsversorgung und Regeln über Verschlüsselungstechniken. Es ist bisher nicht absehbar, ob auch die Digitalwirtschaft in Form des Datenhandels Gegenstand von TTIP wird. Auch Fragen des Datenschutzes wurden bisher offenbar nicht angesprochen; in diesem Bereich sind die geltenden Regeln in der EU schärfer als in den USA. Vonseiten der USA sollen in den Gesprächen auch die bestehenden Barrieren des digitalen Handels thematisiert werden, insbesondere die Definition einer Balance zwischen dem freien Fluss von Informationen und dem Recht von Regierungen, diesen zu regulieren, sowie ein angemessenes Gleichgewicht zwischen dem Schutz von persönlichen Daten und dem Zugriff auf solche Daten im Falle einer Strafverfolgung.

Energie und Rohstoffe

TTIP soll ein Kapitel für Energie- und Rohstofffragen erhalten. Die EU verfolgt in den Verhandlungen das Ziel, „ein offenes, transparentes und berechenbares Geschäftsumfeld in Energieangelegenheiten und einen unbeschränkten und nachhaltigen Zugang zu Rohstoffen sicherzustellen.“ Damit könnte TTIP das sog. Fracking – eine Methode zur Gewinnung von Erdgas und Erdöl – in der EU erlauben. Während Fracking in den USA weit verbreitet ist und gefördert wird, ist es in der EU aufgrund von Umwelt- und Gesundheitsbedenken umstritten. Während Umweltschutzverbände wie der BUND eine Verunreinigung des Grundwassers durch giftige Chemikalien befürchten, versprechen sich die Befürworter Vorteile durch eine verstärkte Unabhängigkeit von Energieimporten und sinkende Energiepreise. Zurzeit ist Fracking in einigen EU-Mitgliedstaaten ausdrücklich verboten. Sollte das Abkommen Schutzrechte für Investoren beinhalten, könnte dies zu Klagen führen, da sich Energiekonzerne durch derartige Verbote benachteiligt fühlen könnten.

Kleine und mittlere Unternehmen (KMU)

Die Verhandlungspartner haben sich auf die Aufnahme eines eigenständigen Kapitels für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) in das Abkommen geeinigt. Inhalt des Kapitels sollen die Zusammenarbeit im Bereich KMU sein sowie die Bereitstellung von KMU-relevanten Informationen. Darüber hinaus soll ein KMU-Ausschuss eingerichtet werden, der die Unternehmen beim Marktzugang auf dem Gebiet des jeweils anderen Vertragspartners unterstützen soll. Neben diesen KMU-spezifischen Regelungen werden Vorteile für KMU insbesondere durch erleichterten Marktzugang erwartet. Die Kosten für KMU, für unterschiedliche Märkte zu produzieren, sind im Vergleich zu Großunternehmen regelmäßig überproportional höher. Der Marktzugang soll daher insbesondere durch einheitliche Ursprungsregeln, angeglichene Produktionsstandards sowie die Bereitstellung marktzugangsrelevanter Informationen erleichtert werden. Nach einer Umfrage des DIHK unter mittelständischen Exportunternehmen sehen gut 60 % das Abkommen als wichtig oder sehr wichtig an. Den größten Nutzen erhoffen sie sich durch die Anpassung oder gegenseitige Anerkennung von Normen, Standards und Zertifizierungen (75,4 %) sowie dem Abbau von Zöllen (61,4 %).

Schutzstandards

Umwelt- und Verbraucherschutz

Eine der Hauptdifferenzen im Bereich Umwelt- und Verbraucherschutz liegt bei der Frage, nach welchem Prinzip Sachverhalte auf diesem Gebiet bewertet werden: So ist das Vorsorgeprinzip einer der Grundpfeiler der Umweltschutzpolitik der Europäischen Union. Hiernach kann die EU nicht nur wissenschaftlich erwiesene, sondern bereits mangels wissenschaftlicher Erkenntnis lediglich mögliche Umwelt- und Gesundheitsschäden im Wege rechtlicher Vorgaben bekämpfen. In den USA wird dagegen nach der umgekehrten Maxime verfahren, es gilt der Grundsatz der „sound science“, wonach eine Regulierung des Marktes durch den Staat erst dann zulässig ist, wenn die Schädlichkeit tatsächlich bewiesen ist. Welcher der beiden Grundsätze im Ergebnis übernommen wird, ist bisher offen. Kritiker des Freihandelsabkommens befürchten eine quasi automatische Übernahme der wirtschaftsfreundlicheren und teilweise wesentlich schwächeren Umwelt- und Verbraucherschutzstandards der USA. Gleichzeitig gilt es jedoch auch zu bemerken, dass der Verbraucherschutz in den USA nicht grundsätzlich schwächer ist als in der EU. Im Bereich Hygiene sind Regelungen mitunter sogar strenger. So dürfen u.a. Weißwürste aus Deutschland nicht importiert werden, weil sie als potentiell gesundheitsgefährdend gelten und Fruchtsäfte müssen strengere Pestizidwerte einhalten als in der EU. Auch die Behandlung von Fleisch mit Chlor erfolgt auf Grund strengerer Hygienevorschriften zur Abtötung potentieller Keime. Vonseiten der Verhandlungsführer wurde bereits mehrfach betont, dass eine Pauschalübernahme von Schutzstandards nicht in Frage komme, sondern über die Standards im Einzelnen verhandelt werde. Generell soll es nicht zu einer Absenkung der hohen in der EU geltenden Standards kommen. Dies wurde auch Parlamentariern des Bundestages versichert, die befürchteten, dass TTIP zur Aufweichung europäischer Standards im Umwelt- und Verbraucherschutz führen könnte und etwa den Import von Hormonfleisch nach Europa erlauben würde. Knut Brünjes vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie versicherte dazu, dass es „auf keinen Fall“ dazu kommen werde, dass bestehende Regelungen in Deutschland oder Europa durch TTIP ausgehebelt würden. "In Deutschland und anderen EU-Mitgliedstaaten bestehende Regulierungssysteme wie REACH werden durch TTIP nicht verändert werden", stellte er klar.

Arbeitsrecht

Im Gegensatz zu den in der EU geltenden Normen sieht das US-amerikanische Arbeitsrecht weder einen festen Kündigungsschutz noch Tarifverträge oder das Recht auf Betriebsräte vor. Insbesondere in der Industrie verlieren Gewerkschaften in den USA zunehmend an Bedeutung. Während die EU-Staaten alle acht Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) ratifiziert haben, haben die USA bisher nur die Norm zur Kinderarbeit und die Übergangsregeln zur Zwangsarbeit ratifiziert. Dementsprechend gibt es Befürchtungen, TTIP könne zu einer Absenkung des Schutzniveaus in der EU führen. Insbesondere fürchten Gewerkschaften um ihr Recht Tarifverträge auszuhandeln. Sie fordern daher die Anerkennung aller Kernarbeitsnormen der ILO durch die USA und die Festschreibung der Arbeitsstandardsauf ILO-Niveau im Abkommen.

Nach den Verhandlungsleitlinien des Rates sollen auch weiterhin die Arbeits- und Beschäftigungsvorschriften der EU und ihrer Mitgliedstaaten gelten. Eine Anti-Dumpingklausel ist ebenfalls vorgesehen. Laut Bundesregierung würden Regelungen zu Arbeits-, Kündigungs-, Mutterschutz oder Schutz bei Krankheit durch TTIP nicht zur Disposition gestellt, „sofern sie nicht zwischen ausländischen und inländischen Investoren diskriminieren und sofern sie verhältnismäßig sind.“

Kulturgüter

Die Verhandlungsleitlinien des Rates schließen von vornherein Vereinbarungen über audiovisuelle Medien in TTIP aus; das hat Frankreich vor Beginn der Verhandlungen durchgesetzt. Hintergrund sind Bedenken, dass durch eine Liberalisierung der Kulturbranche Subventionen für heimische Produktionen nur noch schwer zu vertreten wären. Dennoch gibt es in der öffentlichen Debatte Befürchtungen, dass sich in den Verhandlungsergebnissen Regeln finden, die den Kulturmarkt betreffen: Unter einer Liberalisierung könnte die Qualität von Theatern, Opern und anderen kulturellen Einrichtungen leiden, da diese stark von öffentlichen Geldern abhängig sind. Auch andere kulturwirtschaftliche Errungenschaften wie die deutsche Buchpreisbindung und der öffentlich-rechtliche Rundfunk sehen sich gefährdet; gefordert wird daher eine verbindliche Klausel im Verhandlungsergebnis. Nach Aussagen von Handelskommissar Karel von Gucht ist geplant, eine Kulturschutz-Formulierung in die Präambel des Abkommens aufzunehmen. In den USA werden diese Bereiche dagegen in erster Linie als Dienstleistungen gesehen und wären deswegen natürlicher Bestandteil umfassender Handelsabkommen. Die Ausklammerung audiovisueller Medien wird daher eher als möglicher Präzedenzfall für die Ausklammerung weiterer Bereiche aus dem Handelsabkommen betrachtet und als problematisch bewertet.

Öffentliche Daseinsvorsorge

Zivilgesellschaftliche Akteure erwarten, dass durch die Verhandlungen zu TTIP auch große Bereiche der öffentlichen Daseinsvorsorge zur Disposition stehen. Zu diesen gehören bspw. die Energie- und Wasserversorgung, Abfallentsorgung, Bildung sowie die Gesundheitsversorgung. Bisher können diese Bereiche in kommunaler Trägerschaft verbleiben, was auch im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) festgehalten ist. Durch die in den Verhandlungsleitlinien des Rates festgelegte Zielsetzung, Zugänge zu Märkten zu erleichtern und diese weitestgehend zu öffnen, wird befürchtet, dass im Zuge weitreichender Liberalisierung auch weite Teile der öffentlichen Daseinsvorsorge privatisiert und dabei bereits erreichte Standards, vor allem bei Preis und Qualität, abgesenkt werden könnten. So wird insbesondere in den Bereichen Abfall- und Entsorgungswirtschaft die Gefahr gesehen, dass der Umwelt- und Verbraucherschutz durch Deregulierung auf diesen Gebieten unterlaufen werden könnte. Im Bereich der Wasser-, Energie- und Gesundheitsversorgung wird befürchtet, dass die Versorgungssicherheit leiden könnte, wenn aufgrund von stärker gewinnorientiertem Handeln nicht mehr ausreichend in bestehende Strukturen und ihre Aufrechterhaltung investiert wird.

Die Europäische Kommission wies jedoch als Reaktion auf diese Ängste darauf hin, dass der Bereich öffentlicher Dienste in Handelsabkommen bisher immer speziell geschützt wurde und auch im Fall von TTIP geschützt wird. Die EU-Mitgliedstaaten könnten also weiterhin als öffentlich eingestufte Dienste selbst regulieren und organisieren sowie festlegen, ob dies auf kommunaler, regionaler oder nationaler Ebene geschieht. Auch gelte das Prinzip der Inländerbehandlung nicht, EU-Staaten könnten also nationale Unternehmen weiterhin ausländischen Bewerbern in diesen Bereichen vorziehen.

Investitionsschutz

Was bedeutet Investitionsschutz

Neben Konsum, Export und Staatsausgaben sind private Investitionen einer der Pfeiler einer Volkswirtschaft. Investitionen fördern Wachstumskapazitäten einer Volkswirtschaft. Durch Investitionen steigt die Nachfrage nach Produktionsfaktoren (Werkstoffe, Betriebsmittel, Arbeitskraft) und es entsteht ein Multiplikatoreffekt, d.h. der ursprüngliche wirtschaftliche Impuls der Investition hat einen größeren volkswirtschaftlichen Effekt als seine ursprüngliche Größe (z.B. ursprünglicher Impuls iHv 50 Mio. € mit volkswirtschaftlichem Effekt iHv 100 Mio. € = Multiplikatoreffekt von 2).

Investitionen können jedoch ihren Ursprung nicht nur in der eigenen Volkswirtschaft haben, sondern auch von Investoren aus anderen Volkswirtschaften (regelmäßig: anderen Staaten) kommen. In diesem Falle spricht man von ausländischen Direktinvestitionen (ADI). Da der Investor durch seine Investition in einem fremden Staat auch dessen Jurisdiktion unterliegt, sind für ihn häufig die Folgen für seine Investition nicht absehbar. Insbesondere in politisch instabilen Staaten kann es vorkommen, dass eine Regierung die Rechte ausländischer Investoren in unvorhersehbarer Weise beschränkt. Investitionsschutzabkommen sollen daher helfen, ADI in der eigenen Volkswirtschaft attraktiver zu machen, indem ausländische Investoren rechtliche Garantien erhalten. Hierdurch wird der Investor vor rechtlichen Unwägbarkeiten im Gaststaat geschützt; der Staat wiederum kann seine eigene Volkswirtschaft durch erhöhte ADI stärken. Heute existieren weltweit ca. 3.000 bilaterale Investitionsschutzabkommen, von denen allein Deutschland ca. 130 Abkommen mit Staaten unterhält. Die Mitgliedstaaten der EU unterhalten weltweit ca. 1.400 Investitionsschutzabkommen.

Wie funktioniert Investitionsschutz auf internationaler Ebene?

Durch Investitionsschutzabkommen zwischen zwei (bilateral) oder mehreren (multilateral) Staaten sichern die Vertragspartner den Investoren aus den jeweils anderen Staaten rechtliche Schutzstandards zu. Dabei haben sich seit den ersten Verträgen aus den 50er Jahren folgende Schutzstandards herausgebildet:

Fair & Equitable Treatment: Die Vertragsstaaten sichern den Investoren eine gerechte und billige Behandlung zu. Das bedeutet insbesondere, dass legitime Erwartungen nicht enttäuscht und der nationale Rechtsweg nicht verwehrt werden darf.
Full Protection & Security: Die Vertragsstaaten haben die Pflicht, den Investor vor Beeinträchtigungen durch Dritte zu schützen.
Free Transfer of Payments: Die Vertragsstaaten haben die Pflicht, den Kapitaltransfer rund um die Investition in einer konvertierbaren Währung zu gewährleisten.
Expropriation: Enteignungen sind nur zulässig, soweit sie im öffentlichen Interesse sind, den Investor nicht diskriminieren, die nationalen Verfahrensvorschriften einhalten und eine unverzügliche, effektive und vollständige Entschädigung umfassen.
National Treatment: Ausländische Investoren sind gleich den inländischen Investoren zu behandeln (Gleichbehandlung zwischen ausländischen und inländischen Investoren).
Most-favored Nation Treatment: Die Investoren aus dem Vertragsstaat sind so zu behandeln, wie der bestbehandelte ausländische Investor (Gleichbehandlung zwischen allen ausländischen Investoren).
Umbrella Clause: Der Vertragsstaat hat jede andere Verpflichtung einzuhalten, die er gegenüber dem Investor eingegangen ist (Auffangschutzstandard). Bei den ersten vier Schutzstandards handelt es sich um uneingeschränkt gewährte Standards; die Schutzstandards 5. bis 7. sind relativ gewährt, d.h. sie lassen sich durch vereinbarte bzw. anerkannte Rechtfertigungsgründe einschränken.

Zu diesen Rechtfertigungsgründen gehören insbesondere:

Umweltschutz
Gesundheitsschutz
Schutz nationaler Kulturgüter
Schutz natürlicher Ressourcen

Die Vertragsstaaten können nach Belieben neue Schutzstandards und Rechtfertigungsgründe vereinbaren.

Wie funktionieren Investor-Staat-Streitigkeiten (ISS)?

Um Verstöße gegen Investitionsschutzbestimmungen auch justiziabel zu machen, hat sich eine internationale Schiedsgerichtsbarkeit etabliert. Diese kann etwa in ad hoc berufenen Schiedsgerichten bestehen. Darüber hinaus haben sich ständige Schiedsgerichtsinstitutionen gebildet, etwa das International Center for Settlement of Investment Disputes (ICSID) in Washington D.C. Investoren, die sich in den durch das Investitionsschutzabkommen zugesicherten Rechten verletzt fühlen, können vor diesen Schiedsgerichten Klage erheben (sog. Investor-Staat-Streitigkeit, ISS). Dies setzt zunächst voraus, dass Investor und Staat sich dem Schiedsgericht unterworfen haben. Dies erfolgt zumeist im Rahmen eines Investitionsschutzabkommens. Des Weiteren wird regelmäßig die Erschöpfung des nationalen Rechtswegs vorausgesetzt. Existiert eine solche Regelung nicht, muss sich der Investor regelmäßig zwischen einem innerstaatlichen Rechtsbehelf und einem Investor-Staat-Schiedsverfahren entscheiden (sog. „Gabelungsklausel“). Entschieden wird auf der Grundlage von zwischen den Parteien vereinbarten Rechtsvorschriften, regelmäßig also einem Investitionsschutzabkommen, dessen Inhalt die Vertragsparteien bestimmt haben. Das Schiedsgericht stellt die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit einer staatlichen Maßnahme fest und spricht ggfs. Schadensersatz zu. Der Schiedsspruch ist für die Parteien bindend und unterliegt keiner Berufung vor einem nationalen oder einem anderen internationalen Gericht. Er wird national als vollstreckbarer Titel anerkannt. Bis heute sind 568 ISS-Klagen bekannt.127 Klagen (22 %) wurden von US-Investoren, 299 Klagen (53 %) von EU-Investoren eingereicht. Von den EU-Investoren kamen 61 aus den Niederlanden, 43 aus dem Vereinigten Königreich und 39 aus Deutschland (sonstige EU-Mitgliedstaaten: 156 Klagen). Stellt das Schiedsgericht fest, dass die Regierung tatsächlich gegen die Rechte des Investors verstoßen hat, so kann es sie zu Schadensersatzleistungen verpflichten, die dann auch direkt vollstreckbar sind und in aller Regel umgesetzt werden.

Wie soll der transatlantische Investitionsschutz aussehen?

Nach den Verhandlungsleitlinien des Rates soll das Abkommen ein Investitionsschutzkapitel enthalten, das das höchstmögliche Maß an Rechtsschutz und -sicherheit für europäische Investoren in den USA vorsieht sowie die europäischen Schutzstandards für Investoren anhebt. Folgende Schutzstandards sollen insbesondere, aber nicht ausschließlich, in das Abkommen einbezogen werden:

Gerechte und billige Behandlung (fair & equitable treatment) einschließlich eines Verbots unverhältnismäßiger, willkürlicher oder diskriminierender Maßnahmen,
Inländerbehandlung (national treatment),
Meistbegünstigung (most-favoured nation treatment),
Schutz vor direkter und indirekter Enteignung, einschließlich des Rechts auf unverzügliche, angemessene und effektive Entschädigung (expropriation),
voller Schutz und umfassende Sicherheit der Investoren und Investitionen (full protection & security),
andere wirksame Schutzbestimmungen, z.B. eine „Schirmklausel“ (umbrella clause),
ungehinderter Transfer von Kapital und Zahlungen durch die Investoren (free transfer of payments),
Regeln über den Forderungsübergang.

Von diesen Schutzstandards unberührt soll das Recht der EU und ihrer Mitgliedstaaten sein, Maßnahmen für Förderung folgender Ziele zu ergreifen:

Sozialpolitik,
Umweltpolitik,
Sicherheitspolitik,
Stabilität des Finanzsystems,
Öffentliche Gesundheit und Sicherheit,
Förderung und Schutz der kulturellen Vielfalt.

Die Regelungen sollen auch rückwirkend, also für vor Inkrafttreten des Abkommens getätigte Investitionen, gelten. Zur Durchsetzung des Investitionsschutzes soll ein ISS-Mechanismus errichtet werden, „der auf dem neuesten Stand ist und Transparenz, Unabhängigkeit der Schiedsrichter und die Berechenbarkeit des Abkommens gewährleistet, unter anderem durch die Möglichkeit einer verbindlichen Auslegung des Abkommens durch die Vertragsparteien.“ Der Mechanismus soll Schutz vor offensichtlich ungerechtfertigten oder leichtfertigen Klagen beinhalten und ggfs. die Möglichkeit einer Berufung vorsehen.

Kritik

Missbrauchsanfälligkeit

Investitionsschutzabkommen werden regelmäßig als sehr missbrauchsanfällig kritisiert: Internationale Großkanzleien spezialisierten sich auf Investitionsschutzrecht, um aus diesem Geschäftsmodell für sich und ihre Mandanten (Investoren) auf Kosten der Staaten Profit zu schlagen. In den vergangenen zwanzig Jahren hat sich die Zahl der Klagen verzehnfacht: Im Jahr 2013 wurden insgesamt 57 Klagen erhoben, darunter 24 gegen EU-Mitgliedstaaten mit einem Volumen bis zu einer Milliarde € pro Fall. Von den (Stand Ende 2013) 568 bekannten ISS-Klagen stammen 299 von Investoren aus der EU, davon 61 aus den Niederlanden, 43 aus dem Vereinigten Königreich und 39 aus Deutschland; aus den USA stammen 127 Klagen.

Willkür

42 % der Klagen gehen zugunsten der Staaten aus, 31 % zugunsten der Investoren; in den übrigen Fällen (27 %) werden Vergleiche geschlossen. Somit gehen 58 % aller Fälle zumindest teilweise zugunsten der Investoren aus. Teilweise steht dabei der Vorwurf der Willkür im Raum. Tatsächlich ist die Rechtsanwendung durch die Schiedsgerichte jedoch abhängig von der vertraglichen Rechtsgrundlage, die im Regelfall ein zwischen den betroffenen Staaten vereinbarter Investitionsschutzvertrag darstellt. Kritisiert wird daher insbesondere die Ungenauigkeit der vereinbarten Bestimmungen. So kann im Rahmen eines zugesicherten „Fair & Equitable Treatment“ der Begriff der legitimen Erwartungen sehr unterschiedlich ausgelegt werden. Dabei ist insbesondere das Interesse des Staates am eigenen Regulierungsrecht gegen das Interesse des Investors an der Rechtssicherheit seiner Investition durch die Schiedsrichter abzuwägen. Die Verhandlungsleitlinien des Rates sehen die Möglichkeit einer verbindlichen Auslegung des Abkommens durch die Vertragsparteien vor.

Intransparenz

Die Schiedsgerichtsbarkeit wird vielfach als intransparent wahrgenommen. Ein Großteil der Fälle wird von spezialisierten Juristen betreut, die in verschiedenen Verfahren wechselweise die Rollen des Schiedsrichters bzw. der Klage- oder Beklagtenvertretung einnehmen. Neben der kritisch betrachteten Rotation bleiben dabei auch die Inhalte der Verfahren vielfach im Dunkeln.

Aushebelung des staatlichen Regulierungsrechts

Zivilgesellschaftliche Organisationen äußern darüber hinaus die Befürchtung, durch die Unterwerfung unter die Schiedsgerichtsbarkeit unterfiele jenen zukünftig die rechtliche Überprüfung von staatlicher Regulierung und Verwaltungshandeln. Dadurch bestünde die Gefahr, dass das demokratische Regulierungsrecht von gewählten Volksvertretern durch internationale Investitionsschutzabkommen ausgehöhlt werde. Festgemacht wird die Kritik anhand konkreter Verfahren wie dem des schwedischen Energiekonzern Vattenfall gegen die Bundesrepublik Deutschland: 2012 hatte Vattenfall gegen Deutschland Klage gegen den vom Bundestag beschlossenen Atomausstieg erhoben mit der Begründung, dieser bringe das Unternehmen um seine Investitionen und wirke wie eine entschädigungslose Enteignung. In zwei weiteren Fällen verklagt der Tabakkonzern Philip Morris Uruguay und Australien wegen stärkerer Raucherschutzgesetze mit der Behauptung, dadurch würden seine Anlagen in Milliardenhöhe entwertet. Letztlich bestimmen sich die Handlungsspielräume des staatlichen Gesetzgebers durch die in den Investitionsschutzabkommen festgelegten Ausnahmen bzw. Rechtfertigungsgründe. Auf der Grundlage solcher Rechtfertigungsgründe ist eine Beschränkung der relativen Schutzstandards zulässig. Die Europäische Kommission hat diese Problematiken erkannt und mit ihrem Papier „Neubeginn für Investitionen und Investitionsschutz“ vom März 2014 einen Ansatz entwickelt, um einerseits Schiedsgerichtsverfahren transparenter und fairer zu gestalten und andererseits Investitionsschutzbestimmungen derart klarzustellen, um eine willkürliche Auslegung und eine faktische Beschränkung des staatlichen Regulierungsrechts in Zukunft zu vermeiden.

Erforderlichkeit von Investitionsschutzabkommen zwischen Rechtsstaaten

Der Investitionsschutz entstand, um rechtliche Unsicherheit in politisch instabilen Gaststaaten völkerrechtlich aufzufangen. Der Bedarf an Investitionsschutz in funktionierenden Rechtsstaaten ist daher umstritten. Die Bundesregierung äußerte sich in dieser Frage dahingehend, dass sie Bestimmungen zum Investitionsschutz und zu Investor-Staat-Streitigkeiten nicht für erforderlich mit solchen Staaten halte, „die über belastbare Rechtsordnungen verfügen und ausreichend Rechtsschutz vor unabhängigen nationalen Gerichten gewährleisten“. Offenbar hält die Bundesregierung diesen Rechtsschutz in den USA für gewährleistet, weshalb sie eine entsprechende Position auch in den Verhandlungen des Rates über das Verhandlungsmandat für die Kommission vertrat.

Reaktion

Nach starkem zivilgesellschaftlichem Protest gegen den Investitionsschutz beschloss die Generaldirektion Handel im Januar 2014, die diesbezüglichen Verhandlungen vorerst auszusetzen. Man wolle die Ergebnisse einer dreimonatigen öffentlichen Konsultation abwarten. Diese Konsultation wurde vom 27. Mrz. bis zum 13. Jul. 2014 durchgeführt und erhielt knapp 150.000 Eingaben, von denen gut 118.000 (79,2 %) allein aus dem Vereinigten Königreich, Österreich und Deutschland stammen. 99,62 % der Eingaben stammten von Individuen, nur 0,38 % von Organisationen. 738 (0,5 %) der Konsultationsteilnehmer gaben an, bereits eine Investition in den USA getätigt zu haben. Die Auswertung der Ergebnisse wird voraussichtlich bis November andauern. Berichterstatter Bernd Lange (S&D) kündigte bereits an, ein Abkommen mit Investitionsschutzklausel werde es mit seiner Fraktion nicht geben. Diese Äußerung aus dem Europäischen Parlament erhöht den Druck auf die Kommission, eine Aufnahme von Investitionsschutzregeln in das Abkommen zu vermeiden.

Quellen

Offizielle Quellen

Wissenschaftliche Quellen

Markus Krajewski, Wirtschaftsvölkerrecht, 2. Auflage (2009).
David Ricardo (1772-1823), On the principles of political economy and taxation (1817).
Adam Smith (1723-1790), An inquiry into the natures and causes of the wealth of nations (1776).

Mediale Quellen

Zivilgesellschaftliche Quellen

ATTAC, the Blue Planet Project, Corporate Europe Observatory, Friends of the Earth Europe, Powershift, Sierra Club and the Transnational Institute, No fracking way: how the EU-US trade agreement risks expanding fracking, Mrz. 2014
BUND, Das Gemeinwohl ist nicht ver(frei)handelbar – Kein transatlantisches Freihandelsabkommen auf Kosten von Mensch und Umwelt, Jul. 2014
BvÖD, Positionspapier und Forderungen des BvÖD zu den Verhandlungen über eine transatlantische Handels- und Investitionspartnerschaft zwischen den USA und der Europäischen Union (TTIP), 4. Jun. 2014
Corporate Europe Observatory, Who’s scripting the EU-US trade deal?, 17. Jun. 2013
Corporate Europe Observatory, No fracking way – how the EU-US trade agreement risks expanding fracking, 6. Mrz. 2014
Corporate Europe Observatory, TTIP: A lose-lose deal for food and farming, 8. Jul. 2014
Corporate Europe Observatory, EU-US High Level Working Group on Jobs and Growth – Issue Leads and Experts
DIHK, Going International – Erfahrungen und Perspektiven der deutschen Wirtschaft im Auslandsgeschäft 2013/2014, Dez. 2013
Der (europäische) Föderalist, Streit um TTIP: Das transatlantische Freihandelsabkommen und die Demokratie, 27. Jan. 2014
Germany Trade and Invest, US-Präsident Obama will Sondermandat zur Aushandlung von Freihandelsverträgen, 8. Aug. 2013
IG Metall, Abkommen nur mit höchsten Arbeits- und Sozialstandards, 13. Mai 2014
Institute for Agriculture and Trade Policy, Leaked document reveals US-EU trade agreement threatens public health, food safety, 24. Jul. 2014

Danksagung

Die Autoren danken allen Mitgliedern der AG Wirtschaft für ihre wertvolle Unterstützung, insbesondere Lisa Kutschera, Florian Podewski, Clara Salarich und Georg Händel. Besonderer Dank für eine hervorragende Einführung in das Investitionsschutzrecht gebührt Shimon Merkel.