Position: Der Grundsatz der Offenheit und das Recht auf Zugang zu Dokumenten
Originalversion
DER GRUNDSATZ DER OFFENHEIT UND DAS RECHT AUF
ZUGANG ZU DOKUMENTEN
von Simon Wendelin Burger.
Spätestens seit dem Bekanntwerden von Inhalt und Umfang des vom Rat der Europäischen Union an die Europäische Kommission erlassenen Mandates zur Verhandlung eines Freihandelsabkommens mit den Vereinigten Staaten[1] und der dadurch enthüllten Tragweite der geplanten transatlantischen Handels- und Investi-tionspartnerschaft TTIP werden die Rufe nach mehr Transparenz, einer Demokratisierung des Verhandlungsprozesses und einer stärkeren Einbindung der europäischen Bürgerinnen und Bürger in die inhaltliche Ausgestaltung des Handelsvertrages immer lauter.
Dabei ist gerade das Verhandlungsmandat, dessen Inhalt nur durch ein «Leak» an die Öffentlichkeit gelangte, für viele das Paradebeispiel für das Fehlen von Transparenz in den Verhandlungen zu TTIP. Vor allem von deutsch-sprachigen Medien und Bürgerbewegungen wird wiederholt moniert, dass trotz großen Interesses von Seiten der Bürgerinnen und Bürger keine wirklichen Versuche inklusiver Politik vorgenommen würden.
Der Unmut bezieht sich dabei hauptsächlich auf fehlende Informationen zu den geplan-ten Inhalten der transatlantischen Investitions- und Handelspartnerschaft: Von vielen Seiten wird gefordert, dass das Verhandlungsmandat von offizieller Stelle bekannt gemacht werden muss, und dass die Europäische Kommission ihre Dokumentation zu den verhandelten Inhalten und ihren Verhandlungspositionen öffentlich zugänglich und somit debattierbar machen soll.[2]
Die Europäische Kommission hingegen wirbt auf verschiedenen Internetauftritten und Informationsveranstaltungen mit einer «Transparenzoffensive» und veröffentlicht auf einer Vielzahl von Kanälen Informationen zu Inhalt und Positionen in den Verhandlungen zum transatlantischen Handels- und Investitionspartnerschaft, merkt aber offen an, dass einige Dokumente nicht öffentlich zugänglich gemacht werden könnten, da „Verhandlungspartner gegenseitiges Vertrauen aufbauen müssen [und] jegliche Verhandlung daher ein gewisses Maß an Vertraulichkeit erfordert.“[3] Es ist daher unumstritten, dass sich die Kommission tatsächlich vorbehält, gewisse Dokumente zurückzuhalten und nicht zu veröffentlichen; gewisse interne Unterlagen, wie beispielsweise die Positionspapiere der Europäischen Kommission, werden auch auf Anfrage nicht herausgegeben.[4]
Für EU-Skeptiker und –Kritiker fügt sich der dadurch entstehende Anschein von der Führung von Geheimverhandlungen nur zu gut in den altbekannten Ruf der Europäischen Kommission als «bürgerferner Bürokratieapparat» und lässt viele an der Legitimität der Kommission als Verhandlungsführerin zweifeln.
Und tatsächlich steht die Geheimhaltung von Verhandlungsunterlagen prima facie in einem deutlichen Widerspruch zu der Verpflichtung zu mehr Inklusion und Bürgernähe, die der Europäischen Union und ihren Institutionen durch die Verträge auferlegt wird: Nach den Grundsätzen des Vertrags über die Europäische Union haben die Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union das Recht, am „demokratischen Leben der Union teilzunehmen“, weswegen auch die Entscheidungen der Institutionen „möglichst offen und möglichst bürgernah“ getroffen werden müssen.[5]
Im Folgenden sollen daher die Verpflichtungen der Europäischen Kommission und des Europäischen Rates zu einer transparenten Arbeitsweise und Entscheidungsfindung sowie die unionsrechtliche Ausgestaltung des Rechts auf Dokumentzugang kurz skizziert werden.
Der Grundsatz der Offenheit des Regierens und die primärrechtlichen
Transparenzgarantien
ARTIKEL 15 AEUV (VGL. ARTIKEL 42 GRUNDRECHTSCHARTA)
Die zentrale primärrechtliche Vorschrift zur Garantie von Transparenz in der Arbeitsweise und den Entscheidungsprozessen der europäischen Institutionen ist Artikel 15 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, der in seinem ersten Absatz den allgemeinen «Grundsatz der Offenheit» normiert.[6] Demnach sind alle „Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union“ – das heißt also auch die Europäische Kommission und der Rat der Europäischen Union – grundsätzlich dazu verpflichtet, ihre Verwaltungs- und Rechtsetzungstätigkeit transparent auszugestalten und die Zivilgesellschaft möglichst weitgehend an ihren Entscheidungen teilhaben zu lassen.[7] Dieser abstrakte Grundsatz wird durch weitere primär- und sekundärrechtliche Bestimmungen konkretisiert: Gemäß Art 15 Absatz 2 AEUV sind die Tagungen des Europäischen Parlaments sowie jene des Rates der Europäischen Union, sofern sie Beratungen und Abstimmungen über Gesetzgebungsakte betreffen, öffentlich abzuhalten. Darüber hinaus haben die Institutionen die Pflicht, die das Gesetzge-bungsverfahren betreffenden Dokumente öffentlich zugänglich zu machen.[8] Da der Erlass des Verhandlungsmandats zu TTIP durch den Rat keinen eigenständigen Gesetzgebungsakt und auch keinen Teil des eigentlichen Gesetzgebungsverfahrens zu einem solchen darstellt, ist in Hinblick auf die oben gemachten Ausführungen davon auszugehen, dass das vom Rat an die Europäische Kommission gerichtete Verhandlungsmandat nicht von dieser Pflicht umfasst ist, weswegen die Geheimhaltung desselben – zumindest in Bezug auf Artikel 15 Absatz 3 Unterabsatz 4 AEUV – keinen Widerspruch zum Grundsatz der Offenheit begründet.[9] Die Beratung und Abstimmung über die Inkraftsetzung des völkerrechtlichen Abkommens selbst, die in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren stattfindet, sind jedoch jedenfalls unter die Bestimmungen des Artikel 15 AEUV zu subsu-mieren.[10] Neben der Öffentlichkeit des Gesetzgebungsverfahrens und der Veröffentlichungspflicht von Gesetzgebungsakten schreibt Artikel 15 Absatz 3 AEUV als weitere Konkretisierung des Grundsatzes der Offenheit ein individuelles «Recht auf den Zugang zu Dokumenten» vor. Demnach hat „jeder Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsgemäßem Sitz in einem Mitglied-staat das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union […].“[11] Dabei ist dieses Recht in mehrfacher Hinsicht umfassender als die Veröffentlichungs-pflicht von Gesetzgebungsakten: Das Recht auf den Zugang zu Dokumenten beschränkt sich nicht allein auf Dokumente betreffend eines Gesetzgebungsverfahrens, sondern besteht tatsächlich in Hinblick auf sämtliche Dokumente aus allen Tätigkeitsbereichen der Union, die von einem Organ erstellt wurden oder bei diesem eingegangen sind und sich in dessen Besitz befinden, wobei die Form des Dokumentträgers nicht ausschlaggebend ist.[12] Darüber hinaus verpflichtet Artikel 15 Absatz 3 AEUV nicht nur die gesetzgebenden Institutionen der Europäischen Union; der Anspruch auf Dokumentzugang besteht gegenüber allen Organen und Einrichtungen der EU und somit auch gegenüber der Europäischen Kommission. Im Lichte der Weite des Begriffs des Dokuments und des Adressatenkreises des Artikel 15 Absatz 3 AEUV muss daher angenommen werden, dass jedem Unionsbürger, jeder Unionsbürgerin sowie jeder natürlichen und juristischen Person mit (Wohn)sitz in einem Mitgliedsstaat grundsätzlich das Recht zukommt, in das vom Rat erlassene Verhandlungsmandat sowie die diversen Verhandlungs- und Positionspapiere der Europäischen Kommission Einsicht zu nehmen. Dabei muss jedoch beachtet werden, dass das Recht auf Dokumentzugang aus Artikel 15 Absatz 3 AEUV nicht unmittelbar anwendbar ist, sondern gemäß Artikel 15 Absatz 3 Unterabsatz 1 AEUV unter Gesetzesvorbehalt steht: Verfahren und Schranken des Rechts auf Zugang zu Dokumenten sind in demzufolge in der Ratsverordnung 1049/2001 geregelt, die im Folgenden weiter erläutert wird.[13]
Das Recht auf den Zugang zu Dokumenten und dessen sekundärrechtliche Ausgestaltung
VERORDNUNG (EG) 1049/2011
Im Sinne der Verordnung (EG) 1049/2001 besteht ein Recht auf Zugang zu allen „Inhalten unabhängig von der Form des Datenträgers, die einen Sachverhalt im Zusammenhang mit den Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem Zuständigkeitsbereich eines [Organs der Europäischen Union] betreffen.“[14] Der Umfang des Anspruchsgegenstands ist dabei nur darauf beschränkt, dass die betreffenden Inhalte im Besitz der angefragten Institution und auch tatsächlich in irgendeiner Form dokumentiert sind; die Institutionen der Europäischen Union sind demnach nicht verpflichtet, undokumentierte Informationen für eine/n AntragstellerIn zu beschaffen oder zu kompilieren.[15] Um den Zugang zu Informationen für die Bürgerinnen und Bürger zu erleichtern schreibt Artikel 11 der Verordnung (EG) 1049/2001 vor, dass Listen von Dokumenten der Europäische Kommission, des Rates der Europäischen Union und des Europäischen Parlaments in Registern im Internet öffentlich zugänglich gemacht werden. Sollten die Dokumente nicht direkt zum Abruf zur Verfügung stehen, kann jeder der obengenannten Anspruchsberechtigten einen Antrag auf Informationserteilung an das entsprechende Organ richten.[16] Im Falle einer Antragsstellung wird die Berechtigung zum Zugang für jedes Dokument im Einzelfall konkret geprüft, wobei eine Zugangsverweigerung nur mit schriftlicher Begründung erfolgen darf. Einschränkungen des Zugangs können dabei nur in engen, in der Verordnung festgelegten Grenzen zum Schutze öffentlicher oder privater Interessen vorgenommen werden. Artikel 4 der Verordnung (EG) 1049/2001 unter-scheidet dabei zwischen absoluten und relativen Zugangsverweigerungsgründen: Zu den absoluten Verweigerungsgründen zählen beispielsweise der Schutz der öffentlichen Interessen in Bezug auf die öffentliche Sicherheit, internationale Beziehungen oder die Finanz-, Wirtschafts- oder Währungspolitik.[17] Nimmt das angefragte Organ die Gefährdung einer dieser Interessen durch die Preisgabe des Dokuments an, so lehnt sie den Dokumentzugang zwingend ab. Im Falle der relativen Verweigerungsgründe hingegen kann die angefragte Institution den Zugang zu einem Dokument nur dann verweigern, wenn kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Veröffentlichung besteht; Anwendungsfälle sind beispielsweise die Gefährdung von geschäftlichen Interessen einer natürlichen oder juristischen Person (Wettbewerbsrecht), die Gefährdung eines anhängigen Gerichtsverfahrens oder der Schutz des Beratungsgeheimnisses des Organs.[18] Darüber hinaus kann die angefragte Einrichtung den Zugang zu einem Dokument auch dann verweigern, wenn die Beschaffung oder Prüfung der Zugangsberechtigung einen unver-hältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand darstellen würde, was jedoch nur als ultima ratio und zum Schutz des ungestörten Ablaufs der ordnungsgemäßen Verwaltung in Betracht gezogen werden sollte.[19] Da bisher noch keine Veröffentlichung des Verhandlungsmandats des Rates und der diversen Verhandlungs- und Positionspapiere der Europäischen Kommission vorgenommen wurde ist es evident, dass die Institutionen eine Gefährdung von öffentlichen Interessen durch eine Veröffentlichung angenommen haben müssen. Im Falle des Verhandlungsmandates stützte sich der Rat dabei auf den Schutz der Interessen in den internationalen Beziehungen,[20] während von Seiten der Europäischen Kommission mit dem Schutz wirtschaftlicher Interessen argumentiert wird und Anfragen bereits sogar aufgrund des unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwands abgelehnt wurden.[21]
Schlussfolgerungen in Hinblick auf die Transparenz der Verhandlungen zu TTIP
Die Analyse der primär- und sekundärrechtlichen Bestimmungen zur Transparenz der Arbeitsweise und Entscheidungsfindung der Europäischen Union zeigt, dass den Unionsbürgerinnen und –bürgern weitreichende Informa-tionsansprüche zukommen, die grundsätzlich alle Politikbereiche der Europäischen Union umfassen. Trotz der Reichweite der europarechtlichen Transparenzgarantien bleibt den Institutionen aber ein gewisser Spielraum in der Prüfung der Zugangsberechtigung zu Dokumenten, der gerade im Rahmen der Verhandlungen zu einem derart bedeutenden Abkommen wie TTIP voll ausgeschöpft zu werden scheint: Bei der Annahme einer Gefährdung von wirtschaftlichen Interessen oder Interessen der internationalen Beziehungen können die Institutionen eine Veröffentlichung von Informationen zwingend ablehnen, selbst wenn der Zugang zu den Dokumenten im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt. In Hinblick auf die demokratischen Grundsätze und die Prinzipien eines bürgernahen und inklusiven Regierens, zu denen sich die Europäische Union in den Verträgen bekennt, scheint diese Regelung freilich nicht vollkommen zufriedenzustellen.
- [1] Das Verhandlungsmandat wurde auf Grundlage von Artikel 207 Abs. 3 und Artikel 218 Abs. 2 des Vertrages über die Ar-beitsweise der Europäischen Union (AEUV) erlassen. Basierend auf der Ausnahme vom allgemeinen Grundsatz der Offenheit zugunsten des Schutzes strategischer Wirtschaftsinteressen nach Verordnung (EG) 1049/2001 vom 30.Mai 2001 wurden Inhalt und Umfang des Mandats nicht offiziell bekannt gemacht. Durch ein „Leak“ gelangte das Dokument jedoch im Frühjahr 2014 an die Öffentlichkeit und ist nunmehr auf http://www.ttip-leak.eu einsehbar.
- [2] Siehe unter anderem: (1) Blogeintrag von Ska Keller, MEP (www.ska-keller.de/de/presse/eu-us-freihandelsabkommen-rat-verweigert-transparenz-bei-ttip), (2) Blogeintrag von campact (blog.campact.de/2014/08/peinlich-eu-kommissar-kennt-eigene-ttip-studie-nicht/), (3) Blogeintrag von Lobbycontrol (www.lobbycontrol.de/2014/06/ttip-verhandlungen-wir-machen-druck-fuer-mehr-transparenz/), (4) Freihandelsabkommen: Goliath gegen Goliath, Die Zeit, Nr. 7/2014, 19. Februar 2014.
- [3] Siehe Informationsblatt der Europäischen Kommission (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/march/tradoc_152276.pdf).
- [4] Siehe unter anderem: Blogeintrag von Greenpeace Österreich (http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldungen/Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwerde-gegen-EU-Kommission-ein).
- [5] Vertrag über die Europäische Union, Amtsblatt C326, 26. Oktober 2012, Art 1, Art 10 Abs 3; (Im Folgenden: EUV).
- [6] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, Amts-blatt C326, 26. Oktober 2012, Art 15; (Im Folgenden: AEUV).
- [7] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht der Euro-päischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010), Beck, Art 15 AEUV, Rn 8-11; Beachte: Der Begriff „Verwaltung“ bezieht sich demnach auf sämtliche „gubernative“ Tätigkeiten der Europäi-schen Union – das heißt nicht nur Maßnahmen der Exekutive, sondern auch solche der Legislative.
- [8] Art 15 Abs 3 Unterabs 5 AEUV.
- [9] Vergleiche Art 218 Abs 3 AEUV und Art 289 Abs 3 AEUV; In einem Brief an den Rat argumentiert die Europäische Bürgerbeauftrage jedoch, dass im Lichte des besonders großen öffentlichen Interesse die Geheimhaltung eines derart elementaren Dokuments nicht mit dem Grundsatz der Offenheit vereinbar sei (siehe: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/54634/html.bookmark); die verbindliche Entscheidung in dieser Sache obliegt jedoch letztendlich dem EuGH.
- [10] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010), Beck, Art 15 AEUV, Rn 19; umfasst sind demnach alles Gesetzgebungsakte die vom Rat (und dem Parlament) im ordentlichen oder be-sonderen Gesetzgebungsverfahren zu erlassen sind, worunter der Erlass internationaler Abkommen nach den Verfahrensbestimmungen von Artikel 207 und Artikel 218 AEUV zu subsumieren sind. Zu beachten ist aber, dass Art 15 Abs 3 Unterabs 5 auch hier in Hinblick auf den Dokumentzugang auf die Verord-nung (EG) 1049/2001 verweist.
- [11] Art 15 Abs 3 AEUV. Gemäß Art 2 Abs 2 der Verordnung (EG) 1049/2001 können die angefragten Organe den Kreis der Anspruchsberechtigten auf natürliche und juristische Personen ohne (Wohn)sitz in einem Mitgliedsstaat erweitern, was der gängigen Praxis entspricht (Siehe Wegener in Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Auflage [2011], Beck, Art 15 AEUV, Rz 12).
- [12] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001, Art 2 Abs 3, Art 3 lit a.
- [13] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai 2001, ABl L 145, 31. Mai 2001 (Im Weiteren: VO [EG] 1049/2001); Beachte: Grundlage der Verordnung war Art 255 EGV.
- [14] Art 3 lit. b der Verordnung (EG) 1049/2001.
- [15] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010), Beck, Art 15 AEUV, Rn 46.
- [16] Zu Antragstellung und Verfahren siehe Art 6 – Art 8 der Verordnung (EG) 1049/2001.
- [17] Art 4 Abs 1 der Verordnung (EG) 1049/2001.
- [18] Art 4 Abs 2-4 der Verordnung (EG) 1049/2001.
- [19] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010), Beck, Art 15 AEUV, Rn 58.
- [20] Siehe http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/54634/html.bookmark
- [21] http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldungen/Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwerde-gegen-EU-Kommission-ein/
Der Text verglichen mit der Originalversion
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| 11 | |
| 12 | von Simon Wendelin Burger. |
| 13 | |
| 14 | Spätestens seit dem Bekanntwerden von Inhalt und Umfang des |
| 15 | vom Rat der Europäischen Union an die Europäische Kommission |
| 16 | erlassenen Mandates zur Verhandlung eines |
| 17 | Freihandelsabkommens mit den Vereinigten Staaten[1] und der |
| 18 | dadurch enthüllten Tragweite der geplanten transatlantischen |
| 19 | Handels- und Investi-tionspartnerschaft TTIP werden die Rufe |
| 20 | nach mehr Transparenz, einer Demokratisierung des |
| 21 | Verhandlungsprozesses und einer stärkeren Einbindung der |
| 22 | europäischen Bürgerinnen und Bürger in die inhaltliche |
| 23 | Ausgestaltung des Handelsvertrages immer lauter. |
| 24 | Dabei ist gerade das Verhandlungsmandat, dessen Inhalt nur |
| 25 | durch ein «Leak» an die Öffentlichkeit gelangte, für viele |
| 26 | das Paradebeispiel für das Fehlen von Transparenz in den |
| 27 | Verhandlungen zu TTIP. Vor allem von deutsch-sprachigen |
| 28 | Medien und Bürgerbewegungen wird wiederholt moniert, dass |
| 29 | trotz großen Interesses von Seiten der Bürgerinnen und |
| 30 | Bürger keine wirklichen Versuche inklusiver Politik |
| 31 | vorgenommen würden. |
| 32 | Der Unmut bezieht sich dabei hauptsächlich auf fehlende |
| 33 | Informationen zu den geplan-ten Inhalten der |
| 34 | transatlantischen Investitions- und Handelspartnerschaft: |
| 35 | Von vielen Seiten wird gefordert, dass das |
| 36 | Verhandlungsmandat von offizieller Stelle bekannt gemacht |
| 37 | werden muss, und dass die Europäische Kommission ihre |
| 38 | Dokumentation zu den verhandelten Inhalten und ihren |
| 39 | Verhandlungspositionen öffentlich zugänglich und somit |
| 40 | debattierbar machen soll.[2] |
| 41 | Die Europäische Kommission hingegen wirbt auf verschiedenen |
| 42 | Internetauftritten und Informationsveranstaltungen mit einer |
| 43 | «Transparenzoffensive» und veröffentlicht auf einer Vielzahl |
| 44 | von Kanälen Informationen zu Inhalt und Positionen in den |
| 45 | Verhandlungen zum transatlantischen Handels- und |
| 46 | Investitionspartnerschaft, merkt aber offen an, dass einige |
| 47 | Dokumente nicht öffentlich zugänglich gemacht werden |
| 48 | könnten, da „Verhandlungspartner gegenseitiges Vertrauen |
| 49 | aufbauen müssen [und] jegliche Verhandlung daher ein |
| 50 | gewisses Maß an Vertraulichkeit erfordert.“[3] Es ist daher |
| 51 | unumstritten, dass sich die Kommission tatsächlich |
| 52 | vorbehält, gewisse Dokumente zurückzuhalten und nicht zu |
| 53 | veröffentlichen; gewisse interne Unterlagen, wie |
| 54 | beispielsweise die Positionspapiere der Europäischen |
| 55 | Kommission, werden auch auf Anfrage nicht herausgegeben.[4] |
| 56 | Für EU-Skeptiker und –Kritiker fügt sich der dadurch |
| 57 | entstehende Anschein von der Führung von Geheimverhandlungen |
| 58 | nur zu gut in den altbekannten Ruf der Europäischen |
| 59 | Kommission als «bürgerferner Bürokratieapparat» und lässt |
| 60 | viele an der Legitimität der Kommission als |
| 61 | Verhandlungsführerin zweifeln. |
| 62 | Und tatsächlich steht die Geheimhaltung von |
| 63 | Verhandlungsunterlagen prima facie in einem deutlichen |
| 64 | Widerspruch zu der Verpflichtung zu mehr Inklusion und |
| 65 | Bürgernähe, die der Europäischen Union und ihren |
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| 67 | Grundsätzen des Vertrags über die Europäische Union haben |
| 68 | die Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union das Recht, |
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| 70 | auch die Entscheidungen der Institutionen „möglichst offen |
| 71 | und möglichst bürgernah“ getroffen werden müssen.[5] |
| 72 | Im Folgenden sollen daher die Verpflichtungen der |
| 73 | Europäischen Kommission und des Europäischen Rates zu einer |
| 74 | transparenten Arbeitsweise und Entscheidungsfindung sowie |
| 75 | die unionsrechtliche Ausgestaltung des Rechts auf |
| 76 | Dokumentzugang kurz skizziert werden. |
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| 88 | Transparenz in der Arbeitsweise und den |
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| 90 | Artikel 15 des Vertrags über die Arbeitsweise der |
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| 92 | allgemeinen «Grundsatz der Offenheit» normiert.[6] Demnach |
| 93 | sind alle „Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der |
| 94 | Europäischen Union“ – das heißt also auch die Europäische |
| 95 | Kommission und der Rat der Europäischen Union – |
| 96 | grundsätzlich dazu verpflichtet, ihre Verwaltungs- und |
| 97 | Rechtsetzungstätigkeit transparent auszugestalten und die |
| 98 | Zivilgesellschaft möglichst weitgehend an ihren |
| 99 | Entscheidungen teilhaben zu lassen.[7] |
| 100 | Dieser abstrakte Grundsatz wird durch weitere primär- und |
| 101 | sekundärrechtliche Bestimmungen konkretisiert: Gemäß Art 15 |
| 102 | Absatz 2 AEUV sind die Tagungen des Europäischen Parlaments |
| 103 | sowie jene des Rates der Europäischen Union, sofern sie |
| 104 | Beratungen und Abstimmungen über Gesetzgebungsakte |
| 105 | betreffen, öffentlich abzuhalten. Darüber hinaus haben die |
| 106 | Institutionen die Pflicht, die das Gesetzge-bungsverfahren |
| 107 | betreffenden Dokumente öffentlich zugänglich zu machen.[8] |
| 108 | Da der Erlass des Verhandlungsmandats zu TTIP durch den Rat |
| 109 | keinen eigenständigen Gesetzgebungsakt und auch keinen Teil |
| 110 | des eigentlichen Gesetzgebungsverfahrens zu einem solchen |
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| 115 | desselben – zumindest in Bezug auf Artikel 15 Absatz 3 |
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| 122 | Neben der Öffentlichkeit des Gesetzgebungsverfahrens und der |
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| 127 | sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz |
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| 159 | demzufolge in der Ratsverordnung 1049/2001 geregelt, die im |
| 160 | Folgenden weiter erläutert wird.[13] |
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| 172 | Politiken, Maßnahmen oder Entscheidungen aus dem |
| 173 | Zuständigkeitsbereich eines [Organs der Europäischen Union] |
| 174 | betreffen.“[14] Der Umfang des Anspruchsgegenstands ist |
| 175 | dabei nur darauf beschränkt, dass die betreffenden Inhalte |
| 176 | im Besitz der angefragten Institution und auch tatsächlich |
| 177 | in irgendeiner Form dokumentiert sind; die Institutionen der |
| 178 | Europäischen Union sind demnach nicht verpflichtet, |
| 179 | undokumentierte Informationen für eine/n AntragstellerIn zu |
| 180 | beschaffen oder zu kompilieren.[15] |
| 181 | Um den Zugang zu Informationen für die Bürgerinnen und |
| 182 | Bürger zu erleichtern schreibt Artikel 11 der Verordnung |
| 183 | (EG) 1049/2001 vor, dass Listen von Dokumenten der |
| 184 | Europäische Kommission, des Rates der Europäischen Union und |
| 185 | des Europäischen Parlaments in Registern im Internet |
| 186 | öffentlich zugänglich gemacht werden. Sollten die Dokumente |
| 187 | nicht direkt zum Abruf zur Verfügung stehen, kann jeder der |
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| 189 | Informationserteilung an das entsprechende Organ |
| 190 | richten.[16] |
| 191 | Im Falle einer Antragsstellung wird die Berechtigung zum |
| 192 | Zugang für jedes Dokument im Einzelfall konkret geprüft, |
| 193 | wobei eine Zugangsverweigerung nur mit schriftlicher |
| 194 | Begründung erfolgen darf. Einschränkungen des Zugangs können |
| 195 | dabei nur in engen, in der Verordnung festgelegten Grenzen |
| 196 | zum Schutze öffentlicher oder privater Interessen |
| 197 | vorgenommen werden. Artikel 4 der Verordnung (EG) 1049/2001 |
| 198 | unter-scheidet dabei zwischen absoluten und relativen |
| 199 | Zugangsverweigerungsgründen: |
| 200 | Zu den absoluten Verweigerungsgründen zählen beispielsweise |
| 201 | der Schutz der öffentlichen Interessen in Bezug auf die |
| 202 | öffentliche Sicherheit, internationale Beziehungen oder die |
| 203 | Finanz-, Wirtschafts- oder Währungspolitik.[17] Nimmt das |
| 204 | angefragte Organ die Gefährdung einer dieser Interessen |
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| 211 | beispielsweise die Gefährdung von geschäftlichen Interessen |
| 212 | einer natürlichen oder juristischen Person |
| 213 | (Wettbewerbsrecht), die Gefährdung eines anhängigen |
| 214 | Gerichtsverfahrens oder der Schutz des Beratungsgeheimnisses |
| 215 | des Organs.[18] |
| 216 | Darüber hinaus kann die angefragte Einrichtung den Zugang zu |
| 217 | einem Dokument auch dann verweigern, wenn die Beschaffung |
| 218 | oder Prüfung der Zugangsberechtigung einen |
| 219 | unver-hältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand darstellen |
| 220 | würde, was jedoch nur als ultima ratio und zum Schutz des |
| 221 | ungestörten Ablaufs der ordnungsgemäßen Verwaltung in |
| 222 | Betracht gezogen werden sollte.[19] |
| 223 | Da bisher noch keine Veröffentlichung des |
| 224 | Verhandlungsmandats des Rates und der diversen Verhandlungs- |
| 225 | und Positionspapiere der Europäischen Kommission vorgenommen |
| 226 | wurde ist es evident, dass die Institutionen eine Gefährdung |
| 227 | von öffentlichen Interessen durch eine Veröffentlichung |
| 228 | angenommen haben müssen. Im Falle des Verhandlungsmandates |
| 229 | stützte sich der Rat dabei auf den Schutz der Interessen in |
| 230 | den internationalen Beziehungen,[20] während von Seiten der |
| 231 | Europäischen Kommission mit dem Schutz wirtschaftlicher |
| 232 | Interessen argumentiert wird und Anfragen bereits sogar |
| 233 | aufgrund des unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwands |
| 234 | abgelehnt wurden.[21] |
| 235 | |
| 236 | Schlussfolgerungen in Hinblick auf die Transparenz der |
| 237 | Verhandlungen zu TTIP |
| 238 | ------------------------------------------------------------ |
| 239 | ------------------------------------------------- |
| 240 | |
| 241 | Die Analyse der primär- und sekundärrechtlichen Bestimmungen |
| 242 | zur Transparenz der Arbeitsweise und Entscheidungsfindung |
| 243 | der Europäischen Union zeigt, dass den Unionsbürgerinnen und |
| 244 | –bürgern weitreichende Informa-tionsansprüche zukommen, die |
| 245 | grundsätzlich alle Politikbereiche der Europäischen Union |
| 246 | umfassen. |
| 247 | Trotz der Reichweite der europarechtlichen |
| 248 | Transparenzgarantien bleibt den Institutionen aber ein |
| 249 | gewisser Spielraum in der Prüfung der Zugangsberechtigung zu |
| 250 | Dokumenten, der gerade im Rahmen der Verhandlungen zu einem |
| 251 | derart bedeutenden Abkommen wie TTIP voll ausgeschöpft zu |
| 252 | werden scheint: Bei der Annahme einer Gefährdung von |
| 253 | wirtschaftlichen Interessen oder Interessen der |
| 254 | internationalen Beziehungen können die Institutionen eine |
| 255 | Veröffentlichung von Informationen zwingend ablehnen, selbst |
| 256 | wenn der Zugang zu den Dokumenten im überwiegenden |
| 257 | öffentlichen Interesse liegt. |
| 258 | In Hinblick auf die demokratischen Grundsätze und die |
| 259 | Prinzipien eines bürgernahen und inklusiven Regierens, zu |
| 260 | denen sich die Europäische Union in den Verträgen bekennt, |
| 261 | scheint diese Regelung freilich nicht vollkommen |
| 262 | zufriedenzustellen. |
| 263 | |
| 264 | ------------------------------------------------------------ |
| 265 | ---------------------------------------------- |
| 266 | * [1] Das Verhandlungsmandat wurde auf Grundlage von Artikel |
| 267 | 207 Abs. 3 und Artikel 218 Abs. 2 des Vertrages über die |
| 268 | Ar-beitsweise der Europäischen Union (AEUV) erlassen. |
| 269 | Basierend auf der Ausnahme vom allgemeinen Grundsatz der |
| 270 | Offenheit zugunsten des Schutzes strategischer |
| 271 | Wirtschaftsinteressen nach Verordnung (EG) 1049/2001 vom |
| 272 | 30.Mai 2001 wurden Inhalt und Umfang des Mandats nicht |
| 273 | offiziell bekannt gemacht. Durch ein „Leak“ gelangte das |
| 274 | Dokument jedoch im Frühjahr 2014 an die Öffentlichkeit und |
| 275 | ist nunmehr auf http://www.ttip-leak.eu einsehbar. |
| 276 | * [2] Siehe unter anderem: |
| 277 | (1) Blogeintrag von Ska Keller, MEP |
| 278 | (www.ska-keller.de/de/presse/eu-us-freihandelsabkommen-rat-v |
| 279 | erweigert-transparenz-bei-ttip), |
| 280 | (2) Blogeintrag von campact |
| 281 | (blog.campact.de/2014/08/peinlich-eu-kommissar-kennt-eigene- |
| 282 | ttip-studie-nicht/), |
| 283 | (3) Blogeintrag von Lobbycontrol |
| 284 | (www.lobbycontrol.de/2014/06/ttip-verhandlungen-wir-machen-d |
| 285 | ruck-fuer-mehr-transparenz/), |
| 286 | (4) Freihandelsabkommen: Goliath gegen Goliath, Die Zeit, |
| 287 | Nr. 7/2014, 19. Februar 2014. |
| 288 | * [3] Siehe Informationsblatt der Europäischen Kommission |
| 289 | (http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2014/march/tradoc_152 |
| 290 | 276.pdf). |
| 291 | * [4] Siehe unter anderem: Blogeintrag von Greenpeace |
| 292 | Österreich |
| 293 | (http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldunge |
| 294 | n/Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwe |
| 295 | rde-gegen-EU-Kommission-ein). |
| 296 | * [5] Vertrag über die Europäische Union, Amtsblatt C326, |
| 297 | 26. Oktober 2012, Art 1, Art 10 Abs 3; (Im Folgenden: EUV). |
| 298 | * [6] Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, |
| 299 | Amts-blatt C326, 26. Oktober 2012, Art 15; (Im Folgenden: |
| 300 | AEUV). |
| 301 | * [7] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht |
| 302 | der Euro-päischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010), |
| 303 | Beck, Art 15 AEUV, Rn 8-11; Beachte: Der Begriff |
| 304 | „Verwaltung“ bezieht sich demnach auf sämtliche |
| 305 | „gubernative“ Tätigkeiten der Europäi-schen Union – das |
| 306 | heißt nicht nur Maßnahmen der Exekutive, sondern auch |
| 307 | solche der Legislative. |
| 308 | * [8] Art 15 Abs 3 Unterabs 5 AEUV. |
| 309 | * [9] Vergleiche Art 218 Abs 3 AEUV und Art 289 Abs 3 AEUV; |
| 310 | In einem Brief an den Rat argumentiert die Europäische |
| 311 | Bürgerbeauftrage jedoch, dass im Lichte des besonders großen |
| 312 | öffentlichen Interesse die Geheimhaltung eines derart |
| 313 | elementaren Dokuments nicht mit dem Grundsatz der Offenheit |
| 314 | vereinbar sei (siehe: |
| 315 | http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en |
| 316 | /54634/html.bookmark); die verbindliche Entscheidung in |
| 317 | dieser Sache obliegt jedoch letztendlich dem EuGH. |
| 318 | * [10] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht |
| 319 | der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010), |
| 320 | Beck, Art 15 AEUV, Rn 19; umfasst sind demnach alles |
| 321 | Gesetzgebungsakte die vom Rat (und dem Parlament) im |
| 322 | ordentlichen oder be-sonderen Gesetzgebungsverfahren zu |
| 323 | erlassen sind, worunter der Erlass internationaler Abkommen |
| 324 | nach den Verfahrensbestimmungen von Artikel 207 und Artikel |
| 325 | 218 AEUV zu subsumieren sind. Zu beachten ist aber, dass Art |
| 326 | 15 Abs 3 Unterabs 5 auch hier in Hinblick auf den |
| 327 | Dokumentzugang auf die Verord-nung (EG) 1049/2001 verweist. |
| 328 | * [11] Art 15 Abs 3 AEUV. Gemäß Art 2 Abs 2 der Verordnung |
| 329 | (EG) 1049/2001 können die angefragten Organe den Kreis der |
| 330 | Anspruchsberechtigten auf natürliche und juristische |
| 331 | Personen ohne (Wohn)sitz in einem Mitgliedsstaat erweitern, |
| 332 | was der gängigen Praxis entspricht (Siehe Wegener in |
| 333 | Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Auflage [2011], Beck, Art 15 |
| 334 | AEUV, Rz 12). |
| 335 | * [12] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai 2001, |
| 336 | ABl L 145, 31. Mai 2001, Art 2 Abs 3, Art 3 lit a. |
| 337 | * [13] Verordnung (EG) 1049/2001 des Rates vom 30. Mai 2001, |
| 338 | ABl L 145, 31. Mai 2001 (Im Weiteren: VO [EG] 1049/2001); |
| 339 | Beachte: Grundlage der Verordnung war Art 255 EGV. |
| 340 | * [14] Art 3 lit. b der Verordnung (EG) 1049/2001. |
| 341 | * [15] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht |
| 342 | der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010), |
| 343 | Beck, Art 15 AEUV, Rn 46. |
| 344 | * [16] Zu Antragstellung und Verfahren siehe Art 6 – Art 8 |
| 345 | der Verordnung (EG) 1049/2001. |
| 346 | * [17] Art 4 Abs 1 der Verordnung (EG) 1049/2001. |
| 347 | * [18] Art 4 Abs 2-4 der Verordnung (EG) 1049/2001. |
| 348 | * [19] Siehe Krajewski/Rösslein in Grabitz/Hilf, Das Recht |
| 349 | der Europäischen Union, 41. Ergänzungslieferung (2010), |
| 350 | Beck, Art 15 AEUV, Rn 58. |
| 351 | * [20] Siehe |
| 352 | http://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en |
| 353 | /54634/html.bookmark |
| 354 | * [21] |
| 355 | http://www.greenpeace.org/austria/de/News/Aktuelle-Meldungen |
| 356 | /Gentechnik-News/2014/TTIP-Greenpeace-legt-formelle-Beschwer |
| 357 | de-gegen-EU-Kommission-ein/ |
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