Die CSU wandte sich Anfang 2014 in einem Beschluss gegen die „Zuwanderung in unsere sozialen Sicherungssysteme“. Für Zuwanderer, die Sozialleistungen „erschleichen“, müsse gelten: „Wer betrügt, der fliegt."

Hintergrund ist die Arbeitnehmerfreizügigkeit in der EU, die seit 1. Januar 2014 auch für Rumänen und Bulgaren in Deutschland gilt (Siehe Abschnitt „Was bedeutet Arbeitnehmerfreizügigkeit?“). Konkret schlug die CSU vor, Zuwanderern aus EU-Ländern in den ersten drei Monaten ihres Aufenthaltes generell keine Sozialleistungen zu gewähren. Außerdem will man die Kommunen dabei unterstützen, Scheinselbständigkeit und Schwarzarbeit zu bekämpfen. Gesetzesverstöße sollen schärfer geahndet werden.

Der CSU-Vorstoß stand teilweise stark in der Kritik. Die Grünen warfen der CSU Populismus vor. „Die allermeisten Bulgaren und Rumänen, die schon in Deutschland leben und arbeiten, stärken unsere Sozialsysteme und unsere Wirtschaft“, so die Grünen-Fraktionsvorsitzende Katrin Göring-Eckardt. Die CSU schüre unnötig Ängste und sei auf Stimmenfang am rechten Rand.

Die Große Koalition setzte schließlich einen Experten-Ausschuss ein, der sich mit Missbrauch von Sozialleistungen durch Zuwanderer aus Osteuropa befasst. Das Kabinett verabschiedete Ende März einen Zwischenbericht des Gremiums aus Staatssekretären. „Absolut gesehen ist das Problem des Missbrauchs durchaus kleiner als häufig dargestellt", so Innenminister Thomas de Maiziere (CDU). „Regional, in sechs bis sieben großen Städten, ist es jedoch gewichtig und wachsend.“

In einigen Kommunen sei es zu einer Verschärfung sozialer Problemlagen und einer steigenden Belastung der Systeme kommunaler Daseinsvorsorge gekommen, so de Maiziere. Betroffen seien etwa die Bereiche Beschulung, Wohnraumversorgung, Obdachlosenunterbringung und Gesundheitsversorgung. Die besonders betroffenen Kommunen sollen vom Bund in den nächsten Jahren 200 Millionen Euro an Hilfe bekommen, etwa um Integrationskurse zu verbessern.

Der Staatssekretärsausschuss schlägt verschiedene Maßnahmen vor, um einen Mißbrauch von Sozialleistungen im Zuge der Arbeitnehmerfreizügigkeit zu bekämpfen. So soll es bei Rechtsmissbrauch Wiedereinreisesperren geben – wie es bestehendes EU-Recht bereits ermöglicht. Geplant ist es auch, das Aufenthaltsrechts zur Arbeitssuche zeitlich zu begrenzen. Scheinselbstständigkeit und Schwarzarbeit sollen durch Änderungen des Gewerberechts eingedämmt werden. Auch im Bereich der Familienleistungen und des Kindergelds soll durch gesetzliche Anpassungen ein Missbrauch erschwert werden. Alle Maßnahmen sollen innerhalb des EU-Rechtsrahmens bleiben.

Allerdings bezweifelt die Oppositon, ob das gelingt. Die Grünen sehen einen "Rechtsbruch mit Ansage“: Weder ließe sich das Aufenthaltsrecht von EU-Bürgern zur Arbeitssuche befristen, noch könnten einfach so Wiedereinreiseverbote für sie verfügt werden, so Volker Beck, der innenpolitische Sprecher der Grünen. „Der Staatssekretärsausschuss gibt dem rechtspopulistischen Popanz eines vermeintlichen Missbrauchs von Sozialleistungen durch Migranten einen institutionellen Rahmen“, kritisiert Sevim Dagdelen, migrationspolitische Sprecherin der Linkspartei. [weniger anzeigen]

Derzeit leben in Deutschland rund 262.000 Rumänen und etwa 144.000 Bulgaren. Bei Menschen aus beiden Ländern liegt die Arbeitslosenquote mit etwa 7,4 Prozent leicht unter dem Durchschnitt der Gesamtbevölkerung (7,7 Prozent). Der Anteil der SGB-II-Leistungsempfänger ('Hartz IV') ist mit 10 Prozent etwas größer als im Bevölkerungsdurchschnitt (7,5 Prozent). Allerdings liegt er deutlich niedriger als im Durchschnitt der ausländischen Bevölkerung (16,2 Prozent).

Bei Zuwanderern aus Bulgaren und Rumänen war der Anteil der Kindergeldempfänger Mitte 2013 mit 8,8 Prozent geringer als im Bevölkerungsdurchschnitt (10,8 Prozent). Rund 2.000 Selbständige aus Bulgarien und Rumänien beziehen als Aufstocker Leistungen nach dem SGB II ('Hartz IV'). Das IAB kommt zu dem Schluss: „Zwar ist der Anteil an den SGB-II-Beziehern höher als im Bevölkerungsdurchschnitt, die Gesamtzahl ist jedoch zu niedrig, als dass ein umfassender Leistungsmissbrauch wahrscheinlich ist.“

Schwer abzuschätzen ist der künftige Zuzug. Das IAB rechnet 2014 mit einer verstärkten Nettozuwanderung aus Bulgarien und Rumänien von 100.000 bis 180.000 Menschen. Zum Vergleich: 2013 waren es gut 70.000 Personen.

Durch die Zunahme der Bevölkerung werde die absolute Zahl der SGB-II-Leistungsbezieher auf jeden Fall steigen, so das IAB. Je nach Zuzug und Integration in den Arbeitsmarkt rechnet das Institut mit 50.000 bis 93.000 neuen Leistungsbeziehern. Das IAB sieht zumindest die Gefahr, dass mit zunehmender Aufenthaltsdauer der Anteil der Leistungsbezieher auf ein Niveau ähnlich wie im Durchschnitt der ausländischen Bevölkerung steigt, also auf rund 16 Prozent. IZA-Direktor Zimmermann warnt allerdings vor übertriebenen Ängsten: "Von einer massenhaften Zuwanderung aus Armut in die deutschen Sozialsysteme kann nicht die Rede sein, dies ist eine unverantwortliche Stimmungsmache.“ Die volle Arbeitnehmerfreizügigkeit für Rumänen und Bulgaren biete gute Chancen für den deutschen Arbeitsmarkt. [weniger anzeigen]

Von den rund 6 Millionen Roma in der EU leben schätzungsweise 120.000 in Deutschland. Davon haben 70.000 die deutsche Staatsangehörigkeit. Über ihre aktuelle Zuwanderung aus Rumänien und Bulgarien gibt es allerdings keine gesonderten Statistiken. Bei der Datenerhebung wird nicht nach der ethnischen Herkunft gefragt. Die Debatte zur Armutszuwanderung von Roma wird daher oftmals anhand von Einzelfällen geführt – etwa über die sogenannten „Problemhäuser“ in Dusiburg. Einen Überblick über die Situation der Roma liefern unter anderem das Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung, die Bundeszentrale für politische Bildung und die EU-Kommission.

Auch der Deutsche Städtetag nennt in seinem Positionspapier zur Armutszuwanderung zunächst die ethnische Gruppe der Roma. Sie seien in Rumänien und Bulgarien besonders von beträchtlichen Defiziten in den Bereichen Bildung und Arbeit, Gesundheit und Wohnen, Menschenrechte und Minderheitenschutz betroffen. Allerdings macht der Städtetag nicht deutlich, ob er ausschließlich Roma meint, wenn er anschließend Probleme mit der Zuwanderung aus Bulgarien und Rumänien skizziert. [weniger anzeigen]

Die sogenannte Arbeitnehmerfreizügigkeit gehört zur europäischen Grundfreiheit der Personenfreizügigkeit und ist für alle EU-Staaten verbindlich. Erstmals wurde sie 1957 in den europäischen Verträgen verankert, später auch im Lissabon-Vertrag und der europäischen Grundrechte-Charta. Die Details regelt die sogenannte Freizügigkeitsrichtlinie von 2004.

Seit dem 1. Januar 2014 dürfen auch Bulgaren und Rumänen wie alle anderen EU-Bürger frei wählen, wo in der EU sie leben und arbeiten wollen. 2011 sind bereits die letzten Hürden für Esten, Letten, Litauer, Polen, Slowaken, Slowenen, Tschechen und Ungarn gefallen.

Konkret bedeutet die volle Freizügigkeit: Bulgaren und Rumänen benötigen vorab keine Genehmigung deutscher Behörden mehr, wenn sie hierzulande eine Arbeit suchen und aufnehmen – egal ob selbstständig oder angestellt. Ihre Qualifikation, sowie die Art und Dauer der Beschäftigung spielen keine Rolle. Es gelten die deutschen Arbeitsbestimmungen – etwa zu Lohn und Gehalt, Urlaub, Arbeitszeit und Arbeitsschutz. Die Mobilität der Arbeitnehmer liegt im Sinne des europäischen Gesetzgebers. Auf dem europäischen Arbeitsmarkt sollen Angebot und Nachfrage möglichst ungehindert zusammenfinden.

Auch wer nicht sofort eine Arbeit findet, darf mindestens 3 Monate bleiben. Die Frist verlängert sich für diejenigen auf 6 Monate oder länger, die sich arbeitssuchend melden und eine „begründete Aussicht" auf Arbeit haben. Auch wer in den ersten drei Monaten und darüber hinaus keine Arbeit findet, darf bleiben, solange er krankenversichert ist und für sich und Familie finanziell aufkommen kann. Wer fünf Jahre ununterbrochen in einem anderen EU-Land lebt, erwirbt dort schließlich das Recht auf Daueraufenthalt – für sich und seine Familie. [weniger anzeigen]

So sind die Aufnahmeländer in den ersten drei Monate des Aufenthalts ausdrücklich nicht verpflichtet, Zuwanderern aus der EU Sozialleistungen zu gewähren. Danach haben laut Freizügigkeitsrichtlinie prinzipiell nur die Zuwanderer Ansprüche auf Sozialleistungen, die im Aufnahmeland arbeiten. Die nationalen Behörden behalten allerdings in den ersten fünf Jahren das Recht, auch denjenigen das Aufenthaltsrecht wieder zu entziehen, die schon gearbeitet haben, wenn sie aufgrund des Sozialhilfe-Antrags zu einer „unverhältnismäßigen Belastung“ geworden sind. Nur wer nach fünf Jahren das Recht auf Daueraufenthalt erhalten hat, hat unabhängig von seiner finanziellen Lage und der Beschäftigung auch Anspruch auf Sozialleistungen des Aufnahmelandes.

Ausweisen dürfen die Aufnahmeländer laut EU-Kommission auch Menschen, die erwiesenermaßen Sozialbetrug begehen, etwa indem sie Dokumente fälschen oder Scheinehen schließen. Auch dürfen sie laut EU-Kommission den betreffenden Personen die Wiedereinreise zeitweise verbieten. Voraussetzung ist allerdings, dass die betroffenen Personen als „Gefahr für die öffentliche Ordnung“ eingestuft werden. In der deutschen Praxis ist vor allem bei schweren Straftaten der Fall. [weniger anzeigen]

Nach deutschem Recht setzt der Bezug des klassischen Arbeitslosengelds einen längeren Aufenthalt voraus. So wie ihre deutschen Kollegen erhalten Erwerbstätige aus anderen EU-Staaten Arbeitslosengeld I nur dann, wenn sie mindestens ein Jahr gearbeitet und in die Arbeitslosenversicherung eingezahlt haben. Das reguläre Arbeitslosengeld II und die Grundsicherung ('Hartz IV') dürfen deutsche Behörden in den ersten drei Monaten gemäß Sozialgesetzbuch generell nicht an Zuwanderer aus der EU zahlen. Ein Recht darauf erwerben diese erst, wenn sie länger als sechs Monate in Deutschland sozialversicherungspflichtig angestellt waren und unverschuldet ihre Arbeit verlieren. Allerdings können Zuwanderer aus der EU 'aufstockendes' Arbeitslosengeld II sofort beziehen, wenn sie als Selbstständige arbeiten.

Streit um Hartz IV für erwerbslose Zuwanderer

Rechtlich umstritten ist bis heute die Frage, ob deutsche Behörden Zuwanderern Hartz-IV-Leistungen auf Grundlage der Freizügigkeitsrichtlinie automatisch verweigern dürfen, die zuvor nicht gearbeitet haben. Sozialgerichte haben diese Frage unterschiedlich beantwortet. Manche sehen in der Leistungsverweigerung einen Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot der EU. Inzwischen ist der Europäische Gerichtshof (EugH) in der komplexen Rechtsfrage eingeschaltet.

Die EU-Kommission hält die deutsche Gesetzgebung insofern für problematisch, als sie einen automatischen Leistungssauschluss für nicht erwerbstätige Zuwanderer aus der EU vorsieht. Der bisherigen Rechtssprechung des EuGH zufolge sei aber eine Einzelfallprüfung notwendig. "Die zuständigen nationalen Behörden müssen die individuelle Situation des Antragsstellers berücksichtigen", heißt es in einer Erklärung. Die Bundesregierung will dagegen aufwendige Einzelfallprüfungen vermeiden.

Je nachdem wie der EuGH urteilt, könnte der deutsche Gesetzgeber tätig werden. Im Koalitionsvertrag von Union und SPD heißt es zur bestehenden Rechtsunsicherheit: „Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sollen Anspruchsvoraussetzungen und Leistungsausschlüsse in der Grundsicherung für Arbeitsuchende präzisiert werden.“

Streitpunkt Kindergeld

Kindergeld gewähren die deutschen Behörden, sobald die Eltern in Deutschland wohnen oder arbeiten. Ob die Kinder sich in Deutschland aufhalten oder nicht, spielt hierfür keine Rolle. Die Arbeitsgemeinschaft von Bund und Ländern zur „Armutswanderung aus Osteuropa“ sieht darin mögliche Folgen für die Neuzuwanderung aus Bulgarien und Rumänien. „Die Höhe des Kindergelds (derzeit jeweils EUR 184,00 für die ersten beiden, EUR 190,00 für das dritte und EUR 215,00 für jedes weitere Kind) im Vergleich zu den sehr niedrigen Durch­schnittseinkommen in den Herkunftsländern setzt einen Anreiz zur Einreise nach Deutschland“, heißt es im Abschlussbericht der Arbeitsgruppe (Oktober 2013, ab Seite 140).

Die Arbeitskommission schlug vor, dass Kindergeld künftig an Bedingungen zu knüpfen – auch um keinen Fehlanreiz für die Zuwanderung zu setzen. So könne die Zahlung an den Schulbesuch oder den Aufenthalt des Kindes in Deutschland gekoppelt werden. Das SPD-geführte Bundesfamilienministerium lehnte diesen Vorschlag allerdings ab. „Eine Koppelung des Kindergelds an den Schulbesuch ist aus verfassungs- und europarechtlichen Gründen nicht möglich“, erklärte ein Sprecher. Der Staatssekretärsausschuss schlägt vor, dass EU-Zuwanderer für einen Kindergeldantrag ihre Steuernummer angeben müssen. So soll Missbrauch verhindert werden, bei dem etwa für ein Kind mehrfach Geld bezogen wird. [weniger anzeigen]

EU-Arbeitskommissar Laszlo Andor rechnet damit, dass sich die Debatte um Zuwanderung aus Südosteuropa wieder beruhigt. Die Bürger würden feststellen, „dass es keinen Zustrom rumänischer und bulgarischer Wander-Arbeitskräfte in europäische Mitgliedsstaaten gibt, die neuerdings ihren Arbeitsmarkt für Bürger dieser beiden Länder geöffnet haben“, sagte Andor in Brüssel. Von einer Änderung des EU-Rechts hält der Arbeitskommissar nichts. Dieses beinhalte bereits eine Reihe von Schutzklauseln gegen den Missbrauch der Freizügigkeit.

Prinzipiell sieht die Kommission keine Anzeichen für einen europaweiten Sozialtourismus. „EU-Bürger aus anderen Mitgliedstaaten nehmen Leistungen der sozialen Sicherheit nicht stärker in Anspruch als die Staatsangehörigen des Aufnahmelandes“, erklärt die Brüsseler Behörde. Sie beruft sich dabei auf eine aktuelle Studie (Oktober 2013), die sie zur Migration innerhalb der EU in Auftrag gegeben hat. Auch bestehe kein statistischer Zusammenhang zwischen der Großzügigkeit der Sozialsysteme und dem Zuzug mobiler EU-Bürger. [weniger anzeigen]